篇一：信访制度的优缺点
我国信访制度的设计缺陷及其改革建议
作者：高旭军
来源：《东方法学》2013年第6期
高旭军*
内容摘要：信访制度作为一项具有中国特色的制度，在强化人民群众监督、化解矛盾、解决纠纷、凝聚人心方面曾起到重要作用。但目前，这一制度的存续和发展遇到了极大的挑战，因此其改革也成为当前我国政法工作的一项重要任务。要从根本上解决我们社会中种种信访难题，就应该通过改革彻底消除上述设计缺陷。首先，信访机构的改革——重新定义信访的功能，应该完全取消信访具有的解决争议、维护权益的功能，同时强化信访机构了解民情和参政议政功能。其次，进行司法制度改革。重树法律的权威，恢复我国社会对司法机制的信心。最后，在过渡阶段的措施，要进行说服诱导工作，劝说信访人通过司法程序解决其争议。依法处理信访人在信访过程中的违法行为。
关键词：信访制度司法救济设计缺陷
一、问题的提出
信访是在我国社会主义建设过程中逐步发展和形成的一项具有中国特色的制度，为了规范信访工作，国务院先后于1995年和2005年颁布了两部《中华人民共和国信访条例》（以下简称“信访条例”），2007年国务院又制定了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。信访制度在强化人民群众监督、化解矛盾、解决纠纷、凝聚人心方面曾经起到了重要作用。但目前，这一制度的生存和发展却面临着重大的危机，这主要体现在以下两个方面：一方面，从公民层面而言，信访既是我国法律明确赋予公民的一项权利，也是我国法律明文规定的一项权益救济途径；事实上，我国公民也比较信赖这一救济途径，每年巨大的信访量就表明了这一点。甚至我国公民对信访的偏爱程度已远胜于正常的司法救济途径，以至于出现了“信访不信法、信上不信下、信闹不信理”的怪象。〔1〕由此已严重影响了法律和司法机构的威信。另一方面，从政府层面而言，政府部门似乎并不十分喜欢信访这一方式。这具体表现在由政府部门设置的直接障碍和间接障碍两个方面。就直接障碍而言，各级政府每年投入大量的人力和物力在北京、各省省会等主要城市对上访群众进行“接访”、“截访”、“劫访”，进而对他们采取“处罚”、“关押”、“拘留”等强制措施；〔2〕就间接障碍而言，各级政府部门均会定期编制并公布“信访排名”，并将该排名作为衡量下级政府及其官员政绩的一项重要标准，信访量排名靠前者代表政绩不佳。〔3〕无论是直接措施还是间接措施，它们均以不同的方式限制了我国公民行使其法定权益。政府部门担心、限制公民行使法律赋予法定权益，这说明现存的信访制度在设计方面存在着重大缺陷。因此，信访制度改革也成为当前我国政法工作的一项重要任务。〔4〕本文旨在分析、探究我国信访制度中存在着的具体的设计缺陷及其后果，在此基础上，试图提出有针对性的改革建议。
二、信访制度的设计缺陷及其后果
我国信访制度的设计缺陷可从宏观和微观两个层面进行分析：所谓的宏观方面的设计缺陷是指信访制度与我国司法救济程序之间存在着的替代关系，微观方面的设计缺陷是指信访制度本身存在的问题。这里所指的信访制度不仅包括《信访条例》、《关于进一步加强新时期信访工作的意见》中明确规定的机制，而且包括在实践中各级政府为了作好信访工作而采取的各类具体措施，如“信访排名”、“领导负责制”等。下文将分别从宏观和微观两个层面分析我国信访制度的设计缺陷及其后果。
篇二：信访制度的优缺点
关于信访制度的思考
信访制度是我国特有的一种权利救济制度。长期以来，它在我国的社会生活中发挥着独特的作用。信访制度的起源可以追溯至1957年国务院发布的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》，直到1995年国务院颁布了《信访条例》，才有了第一个正式的信访法规。随着实践的发展，其制度缺陷逐渐显露，于是在总结经验的基础上，2005年5月1日国务院修订了新《信访条例》。虽然新条例对老条例进行了大幅度修改，但是学术界和实务工作部门对信访制度各种问题的争议并未因此而停止。新《信访条例》的颁布实施，仅仅是信访制度改革的新起点，后续的改革应该与政治体制改革联系起来，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度，取消人治信访，只有这样才能逐步走出信访的困境。
一、信访制度的理论思考
（一）信访制度存废之争
曾在我国党和政府与群众的沟通中起过重要作用的信访制度，不仅遇到了信访“洪峰”的冲击，而且正在经受法治化的挑战。由此，产生了支持派和反对派。
目前关于信访制度在我国的宪法上可以找到的依据主要是《宪法》第41条的规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与和法律监督的宪法依据，它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此，支持派认为，作为政治参与和表达意愿方式以及监督国家机关及其工作人员途径的信访，其政治参与和法律监督的功能不能被取消而应该强化。别红暄、李优坤：《当代中国信访制度的逻辑起点》，载《甘肃理论学刊》2006第2期，第18-21页。
强化信访者的理由大致可以归结为三条：一是基于信访部门信息反馈和解决问题的功能。信访必须解决问题，为了解决问题必须有权。二是中国司法不独立的国情，需要这样的一个没有门坎的反馈系统。三是中国的救济方式太少。中国目前的权利救济方式不是太多而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。
反对派大多认为，现行信访制度的许多规定，直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。也有人认为，信访工作机构没有行政权力，信访工作缺
乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，不少人把信访工作视为“转转信、挡挡人”，认为其无所作为，故应取消。中国社会科学院农村发展研究所研究员于建嵘，在2004年经过对我国的信访制度状况及改革方向进行专项调查研究，认为对信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时期起到过一定作用，但由于这一制度存在一定缺陷已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道。
面对信访潮，直面信访中的一些问题，笔者认为简单地主张强化或取消信访制度是不负责任的，我国的信访制度是国家对公民信访权利的一种肯定和确认，是将人民对政府权力的监督和制约的制度化，人民主权理论是其内在的政治理论基础。从理论与实践来看，都有其存在的必要性。权利救济制度的完善程度是评价一国行政法制发展水平的重要标志，完善的权利救济也要求权利救济方式的多样化，多样化的权利救济方式各有优劣，互相配合，共同负担着提供权利救济的制度功能。所以信访制度在我国的权利救济体系中是不可或缺的。但也不能一味地强化信访，我们可以看到信访潮的涌起是契约社会的兴起与人治的纠纷解决机制的矛盾，强化信访将把中国的纠纷解决机制进一步引向人治。而且从司法的最高原则——司法独立原则来看，强化信访的思路更是要不得的，它将对司法独立构成威胁。信访成为法院外干涉法院审判的制度建构：对于涉法信访来说，其实质就是信访者启动法院外的权力干预挑战法院的权威，这给司法外权威干预司法提供了制度力量。从经济上考量，信访制度是一个成本高昂的制度，信访人的成本包括信访的路费、时间成本甚至人身安全和精神痛苦等诸多方面。对于政府来说，成本也是高昂的。且不说政府在信访上所付出的正常的人员与设备代价，现在单单是政府为降低信访量所花的钱就是难以计量的。
对于信访理性而正确的选择应该是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006第1期，第38-47页。信访制度就其功能而言应当被定位为以沟通为基础，以督查为核心，以斡旋为辅助的程序性法律制度，其目的在于听取民众之苦情申诉并给予尽可能的救济。信访制度必须首先自身准确定位，这是信访制度改革的前提。
（二）信访制度存在的问题
多年来信访工作在及时化解人民内部矛盾，促进经济发展，维护社会稳定等方面都发挥了不可替代的作用。但是，信访也有其先天不足的缺陷。信访在制度设计之初就处于我国的法律系统之外，实际上是一种反映民情和解决民众要求和问题的“制度外的正式制度”，是一种行政权的自我约束制度和非正规的救济制度，主要有以下不足之处：
1、非程序性。理想的纠纷解决制度的重要特点是它的严格程序性。严格的程序一方面可以给当事人一个程序的正义，另一方面通过程序正义获取较大的结果正义。程序的重要性对于解决纠纷来说是不言而喻。但是信访从收取信息到纠纷的处理，不可能有严格的程序。因为信访机构事实上只能是一个传递纠纷信息的机构，实际解决纠纷的机构仍然是信访所涉及的问题的机关，因此为信访制定统一的解决纠纷的程序是不可能的。
2、非规范性。非规范性指信访过程从问题的接受到问题的解决有很大的任意性，它没有可以遵守的规范。合理的纠纷解决程序是建立在交往理性之上的，这个交往理性的核心是争议的双方面对面地、公开地、建立在规范认同之上的、依据一定程序的平等的对话。我国自建国以来，信访工作几经周折，并没有向司法、行政等制度一样形成正式的政治制度。此外，信访制度从组织机构到人员设置、纠纷解决等方面都缺乏规范化的规定。
3、非专业性。解决纠纷是一个高度专业性的工作，在现代社会，解决纠纷的最终依据是法律，因此，它要求纠纷裁判者有专业的法律知识。这种专业性还包括专业地对法律进行解释与适用的方法，以及尊重法律的职业习惯与道德。这些都是信访人员所不具备的，信访机构工作者的素质有待提高。
4、结果的高度或然性。纠纷解决机制追求的价值之一就是结果的相对同一性，即相同的案件大致有相同的结果，但是信访的结果却是高度或然性的。信访解决问题的结果往往不具有一致性与连续性。实践中绝大多数信访通过批转解决，其中少数通过直接协调处理。这样就会有二种结果，一是来信来访者反映的问题合情合理合法，信访得以平息。这种情形完全可以通过正常的行政法制监督、司法救济等方式予以解决，此时就应该从“治根”入手，找出行政复议、诉讼等常规的纠纷解决渠道不够顺畅的原因并有效解决问题，而不能另立信访机构去代替相关机关行使职能。二是由于所提出的要求不合法、不合情理，或者部份合情
合理合法，却提出了过高的非份的要求，未能满足信访者的要求，最终无法得到解决。
5、责任追究制度有待落实。目前，我国还没有出台相关的具有高度权威性的责任追究机制。尽管信访机构能够把信访事项转交给各职能部门处理，而且条例中赋予其相应的督办权力并有配套的责任追究制度，但要落实信访责任追究制度，或者使信访机构的督办权真正强大起来而名副其实，还需时日。
信访制度虽有其先天不足之处，但并不能因此而摈弃它，而应该将之完善，2005年5月1日实施了新《信访条例》，它较之以前的旧条例有许多完善之处。新条例最大的变化就是突出保护信访人的合法权益，把“不得打击报复信访人”提升到了信访总则的突出位置，而且突出了制度创新，引入了听证制度，这既是完善信访制度的需要，也是化解矛盾，促进调解、维护稳定的现实需要。同时律师参与信访也是一大亮点，在咨询、教育、协商、调解、听证等方面发挥作用，引导信访人依法行事，这既是“依法上访”的应有之义，也是信访走向法治的有利条件。
其次，新《信访条例》强化了问责制，将化解信访矛盾下移到基层。信访升级，矛盾焦点向中央聚集，中央机关信访量过大，成为新《信访条例》需要着手解决的一大难题。因此，将信访问题解决在基层，是成为加强党的执政能力和构建和谐社会的一大路径。
第三，新《信访条例》将信访绩效纳入公务员考核体系。此规定有助于信访部门完善公务员队伍的考核机制，避免行政机关超越或者滥用职权，侵害信访人合法权益。
第四，新《信访条例》增加了畅通信访渠道的条款。在信访方式上，除了书信，现代化的电子邮件、传真也可成为信访渠道。实现信访工作的信息化和网络化，既减轻了信访人的经济负担，又提高了信访的效率，同时也体现了信访便民化。此外也有利推动我国电子政务的发展，并强化政务监督。
第五，新《信访条例》将一部分不属于信访功能范围的内容剥离出去，为司法预留下合理的空间。旧信访制度的最大问题是功能的越位和错位，信访制度的本质是收集和传达民意的途径，而一切可以通过法律途径解决的问题，都应该走司法之路。
第六，新《信访条例》规定了过激信访的法律责任。新《信访条例》规定了由公安机关依法对过激信访采取必要的现场处置措施（包括给予治安管理处罚），构成犯罪的，依法追究刑事责任。
但新《信访条例》的实施对缓解信访高潮似乎没有明显作用，信访问题的结，目前很难解开，有人认为这是体制问题。笔者认为除了信访制度本身的不足外，信访问题还与对待信访制度的观念、其制度的实施落实以及我国整个纠纷救济体系中存在的问题有关。
首先，在观念上对信访功能定位不准确。我国对信访制度在整个纠纷解决的制度体系中所应具有的角色缺少明晰、合理的定位，信访制度被异化、功能错位、机构错位、越位的现象屡见不鲜。最初的信访机构名为“秘书室”，定位于为领导人收集和传达民意，相当于一个秘书角色；而今，公民权利救济却成了它的头号任务，民主监督、信息沟通的功能反而退居其次。信访制度的设计本意是为反映民情，而目前其功能却演变为以解决问题为主，信访制度的设计与其功能之间难以适应。
其次，涉法信访的大量存在，也反映出群众对司法的认同性不高，司法在一定时期的公信力不强，也反映了司法效率的低下。固然司法腐败的确不同程度地存在，但不能因此而采取一些不适当的救济措施。因为司法工作是专业性极强的工作，只有具备一定专业知识的人员才能胜任，信访的居高不下只会加大依法治国的难度和延缓法治化的进程。此外，我国的主要行政救济制度的功能没有得到充分的发挥，如行政复议制度的实际运用情况并不尽如人意，行政诉讼也是如此，这与信访高潮不无联系。
实践中信访局好象一个大杂烩，什么问题都往那里搁，信访部门特别是基层对此苦不堪言。国家信访局的调研也表明，大量应当通过诉讼、仲裁、复议等途径处理的争议、纠纷，纷纷涌入信访渠道，处理不好可能引起更严重的后果。在一些信访者来看，上访过程中形成的问题往往超过了最初上访时要解决的问题，一些访民认为因上访而受到不公对待，而此前要反映的问题反而“变成小事了”。一个值得注意的事实是，自改革开放以来，就行政管理领域以外的纠纷与争议事项而言，我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。但每年却
仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。上访者往往把信访看成了优于其他行政救济、甚至国家司法救济的一种特殊权利，这种异化对我国的法治建设将产生十分不利的影响，信访制度有待完善。
二、信访制度的完善
（一）相关制度的借鉴
国外也有一些制度与我国的信访制度相似，如瑞典的议会行政监察专员制度，日本的行政苦情制度，法国的调解专员制度等。特别是日本的行政苦情制度与信访制度极为相似，且在许多方面比信访制度要成熟，因此，通过比较两制度，取长补短，对我国现行信访制度的改革无疑具有积极意义。
行政苦情制度，即行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度或怨情制度，它在广义上是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉，并为谋求对此的解决而采取的必要措施。苦情制度的优势在于：第一，专门性，日本的苦情处理设有专门的部门，如行政监察局，处理机构的隶属关系明晰，分工明确，避免出现互相推诿的情况，有效地化解了矛盾。第二，主动性，日本行政法对于苦情处理的规定中，多次提到苦情处理部门有主动发现问题以及主动采取措施予以救助的任务和使命。这是我国信访制度远远不及的地方。主动发现问题意味着行政机关能够尽早掌握主动，更有利于对苦情的合理处理，以及能够在一定程度上缓和与行政相对人之间的矛盾。第三，规范性，日本的法律是非常严密的，不仅包括完整的对苦情处理程序和内容的规定，甚至连一些配套措施都有正式的法律作后盾。如对于行政商谈委员制度，已经实现法制化，出台了相关的法律来保障行政商谈委员制度的规范性以及保护行政机关的权威性。陈丹、唐茂华：《试论我国信访制度的困境与“脱困”——日本苦情制度对我国信访制度的启示》，载《国家行政学院学报》2006第1期，第84-87页。建立一个采用独特的处理方式、独立于行政体系、主要解决不良或者不合理行政的信访制度，不仅能够有效解决信访制度面临的现有困境，而且能较好地弥补行政复议与行政诉讼留下的权利救济空白地带，使行政纠纷的解决机制内部彼此配合、相得益彰，达致“有损害必有救济”的法治理念。林莉红：《论信访的制度定位——从纠纷解决机制系统化角度的思考》，载《学习与探索》2006第1期，第90－94页。
台湾地区的请愿制度尤其值得借鉴。请愿制度以现代法治国家的行政救济制
度的根本理念为基础，因而“其功能已非局限于保护特定人民之权益（尤其是其受有冤抑，而依现有诉愿与诉讼体制仍不得直者），而更有藉扩大参与层面（类似民众诉讼），以补主政者智慧之不足或敦促其积极勇于任事之多方面功能”。蔡志方：《行政救济法新论》，台湾元照出版社2000年1月第一版，第13-14页。台湾地区的请愿制度最值得信访制度借鉴之处就在于请愿的两大原则，即公平主义与和平主义。受理请愿的机关及其长官应该本着公平主义原则对待请愿人，不得有歧视；而请愿的人不得聚众胁迫、妨碍秩序、妨碍公务或其他不法情势，即请愿人要本着和平主义的原则行使自己的请愿权。另外在对请愿的限制中规定：人民请愿事项不得抵触宪法或着干预审判，对于依法应当提起诉讼或诉愿的事项，不得请愿。而我国的信访制度在这些方面恰恰做得还不够，导致信访事件有时深化成群体性事件或突发事件，造成了很多不良影响；而一些本来应该靠正式的救济制度如行政救济或是司法救济解决的纠纷都挤到了信访的渠道中了。
（二）具体完善之设想
鉴于目前无序的信访现象源于中国国家治理方式中的结构性、系统性问题，必须从国家制度建设的宏观层面，重新估价信访的价值，整合职能，调整机构，在国家政治结构中重塑舒缓社会矛盾的通道，进而建立起社会稳定的长效机制。建立和谐的纠纷解决渠道应基于以下三个价值目标：第一，给予当事人更多、更彻底的司法救济，扩大与保障诉权的充分实现，使司法救济更彻底。第二，强化行政复议机构化解纠纷的能力，撤销部门信访机构。第三，实现纠纷解决权威的法治转移，树立作为纠纷解决最终场所的法院审判的最终权威，进而推进整个民主法制的进程。周永坤：《信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2006第1期，第38－47页。
进一步完善信访制度，应放在整个社会体制改革的背景下来考虑，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革，具体应从以下几方面入手。
1、对我国当前的信访制度进行多方面的改造，突出制度创新。尤其应加强并细化以信访听证制度为核心的督查机制的建设，如《北京市信访条例》规定对于重大、复杂、疑难的信访事项，可以通过举行听证会的方式查明事实，分清责任。从而改变通常的信访程序中存在的“暗箱操作”，仅受理案件却对纠纷解决不起作用的局面。建立比较完善的行政监督体系，而且使监督公开化。
2、加强法律援助和司法救助工作，降低当事人诉讼成本。诉讼成本尤其是较高的诉讼费用的承担对争议当事人来说往往是个负担，在这种情况下，他会寻求其它经济成本较低的或免费的资源去解决问题，这往往也成了信访居高不下的原因之一。目前我国已经建立起以三大诉讼法为标志的相对完善的诉讼制度，并辅之以仲裁、人民调解、行政机关居间裁决等途径的纠纷解决机制。针对困难人群，应完善法律援助工作，加强法制宣传，正确引导人们通过正式的诉讼渠道解决问题。同时，调整诉讼费用，降低当事人的诉讼成本。通过这些措施把大量的社会矛盾引导到正常的诉讼渠道，充分发挥法律规范的引导、预测、评价作用，使绝大多数信访矛盾能够通过人民调解、行政执法以及诉讼等方式在法制的框架内得到妥善解决。
3、加快审判制度改革，使信访制度改革与司法体制改革相协调。当前，首先要解决人们对司法腐败过分夸大、评价失真的现象，对司法工作的外部评价的偏颇予以纠偏，树立司法的必要权威。其次，运用有效的规则制衡法官的自由裁量权，确保司法公正。另一方面，群众信访的很大一部分问题是已经结案的司法判决，这就使司法机关处于一种尴尬的境地，使司法权的功能被弱化，因此，必须依靠司法本身的完善，如完善执行制度、确保再审制度作用的发挥等来提升司法的功能。否则这样一种在行政和司法系统之外解决问题的途径，有损于政府和司法的权威，使司法权遭到了巨大的消解，使信访成为一种优于其他行政救济甚至司法救济的方式，给法治国家建设设置了巨大的障碍。
4、建立和完善相关配套措施。第一，进一步完善包括行政公开在内的行政程序制度，增加信访处理的透明度。这方面值得肯定的是我国于今年4月正式发布了《政府信息公开条例》，虽然要到2008年5月1日才会生效，但相比之前该条例迟迟未出台是一大进步。第二，健全和完善其它行政救济方式，如行政复议、行政诉讼、国家赔偿、国家补偿等制度。将属于司法管辖范围内的信访事项转入司法领域，形成信访呈情与行政和司法救济的程序上的有机对接，使其逐步纳入到国家法治体系中，起到“过滤”作用，使各种救济制度互相协调，有效发挥作用。
5、建立信访工作责任追究制。信访工作责任追究程序对于人权保障和行政效率的提高都必不可少。一些行政机关或者其工作人员违法行政侵害公民合法权
益导致的信访事件，一些政府工作部门以各种理由推脱不予受理或将信访人毫无理由地拒之门外，使信访人的合法权益受到了更大的侵害，必须追究其责任。
在一个法治的国家，在提高司法权威和社会功能的同时，应当重视和积极发展各种非诉讼纠纷解决机制。
范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2000年版，第10页。不同种类和形式的纠纷需要不同的解决机制，各种解决机制应当协调、配合、优化，形成一个完整的系统。信访制度作为一种行政救济手段，摆脱困境的关键在于强化其功能、规范其制度，使其在实践中不断地完善和发展，成为科学合理的制度，而不是一味地强化或弱化，甚至废除。当然，如何处理信访制度与其他的纠纷解决制度的关系是一个技术性极强的问题，如何将各种案件从法律层面上在不同的纠纷解决制度之间进行分配或引导则是立法所要解决的问题。
篇三：信访制度的优缺点
“信访研究深度品读”
之三
信访的制度性缺失及其政治后果
中国社会科学院农村发展研究所研究员
教授于建嵘
最近，我主持的课题组发表了一份题为《信访的制度性缺失及其政治后果》的调查报告，受到朝野关注并引发了一场有关信访制度何去何从的争论。国内最具影响的媒体《南方周末》对此评论说：“于建嵘在这场争论中是比较孤独的一个。他的‘弱化信访权利救济功能’观点遭到了强有力的质疑。有人认为是不考虑中国国情的理想主义，更有人认为是迂腐。”虽然我对许多媒体的相关报道并不完全认同，却不得不承认上述有关我目前处境“孤独”的描述是比较客观的。的确，在我每天接到的数十个电话或邮件中，虽有人对我表示关心和慰问或求助，但鲜有明确表示同意我观点的，更多的是不满或指责。这样的指责主要来自三个方面，其一是国家信访系统的官员，特别是那些要求强化信访的官员，就有地方信访官员从南方飞到北京来，其目的就是要当面指责我：“如果不给我们信访部门实权，那老百姓的冤屈如何才能解决呢？！”。其二是那些称之为公共知识分子的学者如康晓光等人，他们的理由是中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现；其
三是一些信访群众和具有社会底层关怀的学者。有一位打算到北京来上访的江西农民给我写信说，如果没有信访了，中央如何才能帮我们解决问题呢？就连我十分敬仰的秦晖教授也在电话里质问我，“如果取消了信访制度，人民还有说话的地方吗？”
面对如此多的批评和质疑，我感到有必要作一些回应了。正因为如此，我特别感谢北京大学的燕南讲坛为我提供了这样一个陈述的机会。我的基本观点仍然是，现行信访制度已成为了祸国殃民的遮羞布，必须进行彻底的改革。我今天要讲两个问题，其一调查结论；其二改革设想。
一、调查结论
我对信访制度最初的关注是在1999年。当时，我在调查湖南农民维权抗争时就感到信访制度存在重大的缺陷。因此，在近几年发表的论文中，我提到过要改革信访制度。但由于那些调查并不是针对信访制度进行的专项研究，分析样本也是区域性的，缺乏有说服力的证据。为此，2004年5月至10月，在国家软科学的支持下，我组织了一个课题组对我国的信访制度状况及改革方向进行了专项调查研究。此项调查包括对进京走访者（主要是农民）进行问卷和深度访谈、分析了来自全国各地的2万多封控告信，与部分信访官员进行座谈及进住“上访村”体验生活等形式进行。通过调查，我认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利
救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。
这些缺陷主要有三个方面：
（一）信访体制不顺，机构庞杂，缺乏整体系统性，导致各种问题和矛盾焦点向中央聚集，在客观上造成了中央政治权威的流失。现行的信访机构庞杂繁多，归口不一。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但由于信访机构并属于国家机关序列，这些机构并没有严格意义上的隶属关系。中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，各地信访机构的职能和权力及运作方式都有较大的差异，而导致信息不共享，缺乏强制约。这样势必造成两种情况。
其一，由于各级信访机构在没有任何监督下对信访案件层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚集。据国家信访局统计，2003年国家信访局受理群众信访量上升14%，省级只上升0.1%，地级上升0.3%，而县级却下降了2.4%；中央和国家机关受理群众信访量上升46%，省、地、县直属部门增幅较少，有的还是负增长。国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人
次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%和94.9%。中央有关部门受理信访量直线上升，说明了信访者对中央能解决他们反映的问题还抱有一定的希望。而省、地、县一级已失去了或正在失去信访者的认同。这一点，从我们对进京上访的农民问卷调查可以获得证实。
表一说明，目前党中央国务院在进京走访的农民心目中还有较高的地位，有49.5%的人认为党中央国务院还有很高或较高的威信。而中央以下的各级政府的威信已直线下降，其中，认为省级、市级、县级、乡级党政威信很高和较高的分别是较低或很低的分别为24．6%，4．5%，1.7%，0.7%。
其二，由于信访机构林立，而缺少统领机关，各机构推来推去，信访人投诉无门，来京后不停地在各信访机构之间来回跑动。据对632位进京上访农民的调查，他们走访的部门平均在6个以上，最多的达到18个。其中主要有，国家信访局、人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等等。信访者在北京四处投诉后，可问题并不能真正得到解决，导致对中央的政治权威的认同发生非常明显的变化。
表二通过对56位第一次进京上访的农民在不同时期的对比性调查发现，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常
高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94.6%，而七天后则下降到39.3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7.1%上升到58.9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1.8%上升到60.7%。另据对632位进京上访农民调查，有74.2%的认为，包括党中央国务院在内对他们所反映的问题“都推来推去”没有决心解决。一份在北京上访村流传甚广的署名为“亿万冤民者”的传单就称“想起国务院，好似阎王殿，外边是疯犬，里边是贪官”。从早几年听到的“中央是恩人”到直接质疑党中央和国务院的这一变化，是非常值得警惕的。这在很大程度上说明了，进京上访成为了中央政治权威流失的重要渠道。
（二）信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础。现行信访制度作为一种正式制度所具有的职能主要有两个方面，其一是政治参与，也就是公民通过给国家有关机关写信或走访反映民情社意，对国家机关和工作人员的工作提出批评或建议，即所谓的“民意上达”。其二是权利救济，即信访作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。但在实践中，不仅存在着各种诉求往往交错在一起，出现“信访问题综合症”，而且公民往往把信访看成了优于其它行政救济甚至国家司法救济的一种特殊权利。
第一，信访问题涉及到各个方面，出现了信访问题综合症，使信访机构承受了太大的社会责任。特别是对那些进京上访农民来说，他们经常是作为当地农民的代表而出现在中央的信访机构的，他们反映的问题多而复杂。表三对632位进京上访的农民的调查说明，他们所反映的问题已远远超出了个人的冤案之类的请求，而且关系到农村工作的各个方面。信访者要求问题的复杂综合性，必然增加问题解决的难度。由于信访部门并不具有解决这些问题的实际权力，可信访者却在很大程度上把信访部门当成了解决问题的责任主体，这样就势必把信访部门当成为了信访群众的直接对立面。
第二，从理论上来讲，信访只是包括行政诉讼、行政复议等行政救济手段之一，而国家的司法救济才是公民权利救济最为主要的形式。可在实践中，民众更多地相信信访这一行政救济手段并把其作为最后的希望所在。造成这种状况的原因是多方面的。首先，各地司法腐败导致公民不能得到正常的司法救济是其主要原因。在接受问卷调查的632位进京上访的农民中，有401位在上访之前就上访的问题到法院起诉过，占总数的63．4%，其中法院不予立案的有172位，占42.9％；认为法院不依法办事而判决其败诉的220位，占54.9％；认为法院判决胜诉了而没有执行的9位，占2.2％。其次，也与依靠“清官”为民作主的社会传统有相当大的联系。
表四表明，有90.5%的是为了“把问题反映到中央来，让中央知道情况”；88.5%是为了“给地方政府施加压力，以求问题的解决”；69.2%是为了“引起中央机关的重视，问题可以直接解决”，81.2%“也知道中央不会直接解决，但可以得到批文”。这表明，报警、求助和施压是农民进京上访的主要目的。
在一定的程度上，信访制度因具有中国传统社会长期存在的“人治”思想这一基础，所以它作为一种民情上达、申冤维权的特殊通道，对社会起着安全阀，对老百姓起着宽慰剂的作用。但是，必须看到的是，这种试图用行政救济替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础。
（三）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，政治迫害和政治激进主义相伴而生，不断诱发较严重的冲突事件。现行信访制度在程序上存在重大缺失，立案和答复均具有十分的随便意性。虽然在第一次全国信访工作会议上确定了“分级负责、归口办理”的基本原则，即根据来信来访提出问题的性质，按照各级各部门的职责、业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿。而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了“各级信访工作领导责任制和责任追究制”，这种领导体制要求，各级党委、政府“一把手”负总责，分管领导
负主要责任，直管领导负直接责任，对因工作不到位，责任不落实，领导不负责，发生较大规模的连续到省委、省政府集体上访或到北京上访，对社会稳定和正常工作秩序造成严重影响的，追究分管领导的责任，并视情节轻重进行处理。客观地说，这种信访领导体制对各级党政重视信访问题起到一定的作用也解决一些问题。但由于各级政府为了抑制住上访的增加和升级在收买和欺骗等方法不能发生效果时，就会采取各种手段对信访群众进行打击甚至政治迫害。
自2003年10月以来在北京“上访村”广为流传的一份署名为“全体上访人”的《上访人员上议书》就写道：“地方政府借用信访条例，滥用职权，欺压上访人员，用各种手段收容、遣送、关押、毒打，有的被送进精神病院，上访人员问题得不到解决，人身受到伤害，精神受到摧残，给国家和人民带来不可弥补的损失”。从课题组的调查情况来看，上述所列的情况在一定程度上是存在的，少数地方政府使用暴力等手段拦截上访人（上访人员称之为“劫访”）进入上级党政机关已是公开的事情，有些地方党政对上访人进行打击和政治迫害可谓是触目惊心，令人发指。表五说明，有55.4%的农民认为因上访被抄家、被没收财物、东西被抢走，有50.4%的农民认为其因上访而被关押或拘留，有53.6%的农民认为因上访被干部指使黑社会的人打击报复。
少数地方党政对信访者进行打击和政治迫害产生了十分严重的政治后果。其中之一，就是使信访成为了有效的社会动员方式和维权抗争的手段，导致集体行动增加。有近一半的农民进京上访的主要目的就是因为“政府打击、拘捕领头上访的农民”（见表三）。而为了减少因上访所遭受打击或政治迫害的风险并引起高层的重视，在法不责众的意识影响下，许多农民就会动员更多的人参与上访。2003年国家信访局接待群众集体访批次和人次，分别比上年上升41%和44.8%。其中，50人以上的集体访批次和人次，分别比上年上升33.3%和39%；单批集体访人数最多的达到800多人。同时，更为激烈的抗争活动也时有发生，如进京上访人员在一份《到天安门广场集会、游行、示威的申请书》中称：“监于以辽宁接（截、劫）访团为代表的地方驻京工作人员，长期以来在国家各接访口，主要在国家信访局群众来访接待室门前，层层设卡，围堵拦截上访群众，多次、经常推搡、殴打上访群众，打伤、打残、打死、非法逮捕、关押、拘禁上访群众”，“提请批准在中华人民共和国首都北京天安门广场举行集会、游行、示威”。
2003年12月12日，来自29个省份的600多名上访人在天安门集会，就是这样的例子。
后果之二，就是政治激进主义在信访者中产生并获得迅速繁殖的社会土壤。一位因经济合同纠纷而上访遭受打击的信访者，就以《中国共产党的极端政治腐败》为题印制了大
量的传单，其中称，“中国共产党当前的极端的政治腐败，没有资格继续成为中国人民的领导核心！没有资格独霸国家政权！”表六就有53.6%的表示要“做点让干部们害怕的事”，87.3%的表示“跟贪官污吏拼个鱼死网破”。
二、改革设想
上述的调查和分析表明，目前我国的信访制度存在着重大的制度性缺陷并产生了十分严重的政治后果，因此必须进行彻底而系统的改革。由于对现行信访制度存在的问题及根源有着不同的认识，因此对信访制度何去何从也有不同的看法。
目前主流性观点认为，“信访的产生有着深层体制上的原因，在目前，相关改革还未到位，取消信访制度是无法做到的。而通过对信访立法改革信访制度则是目前一个较好的化解办法”，而其基本思路要重新构建信访体系框架，整合信访信息资源，探索“大信访”格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监察机制，使信访机关这个曾经的“传声筒”变成了一个“实权单位”。具体来说，希望通过立法，明确有关部门在交办和督办过程中的法律责任，实行行政问责制，直接授予信访机构对办理机构人员处分的建议权，通过明确法律责任，防止置之不理。目前各地所进行的信访改革就是，一方面试图加强信访机构的权力；另一方面则是制定许多禁止性条款来规范民众的信访行为。
我认为，中国现行的信访制度的理念基础是驭民乃至人治,设立信访制度的初衷是建立一条民意“上达”的渠道，而不是民意“表达”的渠道。但这种制度已成为了中国社会的政治现实，我们只有面对而不能回避。因此，要从国家政权建设和社会稳定的高度来认识对信访制度进行改革的重要性，并从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标和信访体制。具体来说，首先要重新确定信访的功能目标，即在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性。其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性。再次，也是最为重要的是，要切实保障信访人的合法权益，对少数地方党政迫害信访者的案件要坚决查处。
目前可从行政、法律、政治三个层面考虑如何对信访制度进行稳妥而有步骤的改革。
（一）短期的行政治标之策是给各级党政部门减压和给信访公民松绑，以减小信访的规模和冲击性，维护社会稳定。
主要措施是：（1）中央减少对地方党政领导的压力，不按信访量给各地排名，取消信访责任追究制，不要求地方政府来京接访；（2）中央信访部门不再给省市开信访移办
单；（3）不对信访公民的信访级别作特别的限制。（4）由信访地公安机关依法处理因信访而发生的治安案件。
这样做的主要理由是：（1）减弱信访的权利救济功能，降低群众对信访的预期，会迅速使一些信访案件平息，减少群众进京走访；（2）在中央的高压下，地方政府为了息访，对于信访公民不是收买或欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。给地方政府减压，才能给中央减压；维护地方的政治权威,才能加强和巩固中央的政治权威。
（二）中期的法律治标之策是强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力，由司法机关承办目前积压在信访部门的案件。
主要措施有：（1）由上级法院和检察院下派一级设立告诉申诉案件受理机构；（2）扩大诉讼受理范围，对关系到民众生活的案件可以考虑缓收、减收或免收诉讼费；(3)加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；（4）司法机关对受理的告诉和申诉案件要在限期内给予答复；（5）由司法部门依法查处信访人迫害案件；（6）组织社会中介机构对群众告诉申诉进行法律援助；（7）增加司法机构的资源投入，并在制度上确立法院和检察院的重要人员和经费均由上一级法院和检察院管理和保障。通过树立国家司法机构的权威，可以把社会矛盾的解决引导到正规
的司法渠道，逐步减少信访以及伴随信访的非制度化公民政治行动。
（三）长期的政治治本之策是撤销各级政府职能部门的信访机构，把信访集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作,并系统地建立民众的利益表达组织。
主要措施是：（1）组织各级人民代表对本选区的重要信访案件进行调查和督办；（2）公布各级人民代表的联系方式；（3）建立全国信访网，并把一些重大问题的信访资料上网公示让民众评议。(4)允许社会各阶层建立利益表达组织，以法律允许的方式让他们通过集会示威等方式表达利益。
这样做的好处是:（1）使各层级各选区的人大代表有了一项新的具体职责，他们有法律赋予的言论免责权和调查权，也有义务对信访反映的问题进行调查，并依据调查向成为信访对象的一府两院提出质询，直至向严重渎职、失职、甚至涉嫌违法犯罪的领导干部提出罢免动议。这样，不仅使信访工作获得一个权力主体，同时也使信访工作具备了应有的问责性，即向人民负责的特质；（2）将目前散存在各职能部门的信访资源合并到人代会将为人民代表大会的制度建设提供大量物质资源、人力资源和政治资源，将为人民代表逐步专职化和与此相应的人代会逐步实质化创造资源和职责两方面的条件；（3）把信访集中到人大后，可以建立
一套统一的科学的信访登记体系和检索体系，不仅可以准确统计信访量，而且可以节约大量的社会资源，克服目前信访公民盲目投诉、反复投诉、多方投诉造成的巨大资源浪费和政治信任流失。（4）最关键的是中国政治改革的方向要容许各种社会利益表达组织的存在，只有让社会各阶层都有自己的利益表达组织，才能产生一个利益相对均衡、社会相对和谐的现代社会。
(注：此文为于建嵘2004年12月2日在北京大学的演讲，本人搜于网上，原名为《中国信访制度批判》。本文前日发在博客上了，今天却见被删除，新浪网没有这个必要。中国的信访制度如果不去正视它，自然就没有发展与进步。如果中共中央不重视与正视它，自然也就不可能予以如此大幅度的改革。实际上中央的政策还是吸取了一些学者的研究成果的。否则，光靠某些混饭吃的“东西”，能有什么好政策出台？尽管某些学者的观点有些偏激，但对促进和改进工作还是好处大于坏处的。无论是信访政策制定者，还是信访干部自身是应当有这个度量的。如果我们连一个学者的研究论述都不能容忍，那还谈得上什么改进？)
篇四：信访制度的优缺点
南京工业大学本科生毕业论文
浅析我国的信访制度
摘
要
信访制度是民众参与政治，宣泄不满，要求和维护自己合法权益的有效途径；是党和政府体察社情民意，听取群众呼声的重要渠道。然而随着我国政治经济的迅速发展和逐步转轨，各类社会矛盾和冲突日渐凸现和加剧，信访制度陷入了困境。本文在这种背景下，分析相关的资料和结合我国信访制度的现状，提出一些看法和建议。本文主要从五个部分来论述，第一部分介绍信访制度的相关理论，为本文的研究提供理论基础。第二部分阐述了理论界对信访制度的看法，从而得出我们应该坚持信访制度的存在及存在的理由。第三部分讲述了我国信访制度的现状及所处的困境。第四部分与第五部分则是本文的重点，第四部分将我国信访制度与日本行政相谈制度相比较，并得出一些启示；第五部分主要论述怎么样改革和完善我国的信访制度。
关键词：信访制度
困境
信访制度现状
存在的理由
改革和完善
I
Abstract
AnalysisofChina"spetitionsystemAbstractPetitionsystemisaneffectivewayofpeoplewhoiswillingtoparticipateinthepoliticalsettlementofdisputesandventtheirdissatisfaction,requireandsafeguardtheirlegitimaterights;itisalsoanimportantchannelforthePartyandgovernmenttounderstandthepublicfeelingandlistentothevoiceofthemasses.However,withtherapiddevelopmentofChina"spoliticaleconomyandthegradualtransition,
varietyofsocialcontradictionsanddisputeshavebeenappearedandintensified,thepetitionsystemintotheplight.Inthissituation,thispaperputsforwardsomeopinionsandsuggestionsaboutthepetitionsystembyanalyzingtherelevantinformationandthestatusinchina.Thepaperhasfiveparts.Thefirstpartexplainsthesourceofthepetitionsystemthatprovidesatheoreticalbasis.Thesecondpartdescribeswhattheviewofthetheoristsonthepetitionsystem,resultinginweshouldadheretothepetitionsysteminexistenceandreasonforbeing.Thethirdpart
describesthestatusandtheplight.Thefourthpartandthefifthpartarethekeypoint.IntheforthpartwegetsomeenlightenmentbycomparingthepetitionsystemwithJapaneseadministrativesystem.Thefifthpartmainlytalksabouthowtoreformandimprovethesystem.
Keywords:petitionsystem，plight，statusofthepetitionsystem，reasonforexistence，reformandimproveII
南京工业大学本科生毕业论文
目
录
摘
要
.......................................................................................................I
Abstract
...................................................................................................II
第一章
引
言............................................................................................11.1关于我国信访制度的研究背景
.......................................................................11.2相关的文献评述
...............................................................................................11.3本文的研究方法及方向
...................................................................................2第二章
我国信访制度的来源..................................................................12.1与信访制度相关的核心概念
...........................................................................12.1.1信访的概念
............................................................................................12.1.3信访制度的概念
....................................................................................12.2我国信访制度的历史沿革
..............................................................................12.2.1信访制度在古代的发展
........................................................................12.2.2现代信访制度的建立与发展
................................................................2第三章
我国信访制度的理论纷争........................................................43.1引起信访制度存废争论的原因
......................................................................43.2信访制度争论的主要观点
..............................................................................43.2.1取消论
....................................................................................................43.2.2改良论
....................................................................................................43.3信访制度不可废弃的理由
..............................................................................53.3.1宪法依据
................................................................................................53.3.2城外经验
................................................................................................53.3.3历史传统
................................................................................................63.3.4现实价值
................................................................................................6第四章
我国信访制度的现状及困境......................................................4.1我国信访制度的功能分析
..............................................................................4.1.1民意表达功能
........................................................................................4.1.2政治参与功能
........................................................................................4.1.3权利监督功能
........................................................................................4.2我国信访制度的现状
......................................................................................4.3我国信访制度所处的困境
..............................................................................4.3.1法理困境
................................................................................................4.3.2制度困境
................................................................................................4.3.3实践困境
................................................................................................第五章
日本行政相谈制度与我国信访制度对比
................................11III
目录
5.1两种制度的共同点
........................................................................................115.1.1立法目的相同
......................................................................................115.1.2基本原则相近
......................................................................................115.1.3注重调查权和思想疏通
......................................................................115.1.4奉行及时终结原则
..............................................................................125.2两种制度的区别
............................................................................................125.2.1法规体系结构不同
..............................................................................125.2.2日本社会参与程度较高
......................................................................135.2.3对于信访工作工作机构和信访工作人员的调查权日本关注度更高135.3两种制度对比带来的启示
............................................................................145.3.1民众的诉求表达功能是“相谈”或信访制度的主要目标
..............145.3.2.对中国信访制度改革带来的新思维
.................................................14第六章
我国的信访制度的完善............................................................166.1成立信访监督局，借助监督权强化处访权
................................................166.2切实落实人大信访制度
................................................................................166.3厉行依法行政，树立司法权威
....................................................................166.4进一步畅通信访渠道
....................................................................................176.5进行心理沟通
................................................................................................175.5.1控制自我期望值
..................................................................................176.5.2提高包容水平，消除敌意态度
..........................................................186.5.3讲解法律知识，消除“错误裁决”的可救性心理
..........................186.6实行信访听证，创新工作机制是解决信访问题的不竭动力
.......................18结
语
.....................................................................................................1参考文献...................................................................................................2致
谢
.....................................................................................................22IV
南京工业大学本科生毕业论文
第一章
引
言
1.1关于我国信访制度的研究背景
中国的信访制度是有中国特色的民主政治的一部分，进入21世纪后，民主政治成为全球各国所追求的目标，更成为我国政府在政治建设中所大力主张和推广的模式。在这一政治建设过程中，信访无论就其地位还是就其作用而言都体现出其独特的重要地位。同时又因为信访工作是与人民群众的利益息息相关的一种政策制度，所以党中央对它也是格外重视，把他列为日常政治工作中的重要项目。信访制度作为一种特殊的制度设置，在历史与现实中起到了促进公民政治参与、维护社会正义的作用。据统计：2003年中国进入了信访洪峰时期，仅从当年7月1日至8月20日不到两个月的时间里，到北京市委门前上方的人员达1万多人次，群体上访达453批，平均每天100多人，最多的一天达到152人。在这些上访案例中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，13%反映单位腐败，11%反映受到不公正待遇。我国信访制度的产生与存在有其特定的历史背景，这种制度曾在一定时期和一定程度上在听取社会弱势群体的呼声、实现社会正义等方面起到很大的权利救济作用。但它一方面敞开大门，向民众提供一种在法律系统之外解决法律问题的途径，另一方面又为对司法活动的行政性干预提供制度化的正当渠道。因此在这种形势下，如今这么高的上访率相反的是极低的信访解决率。
1.2相关的文献评述
近些年来，我国一些研究学者已对我国信访制度的历史沿革、现状、面临的困境、以及对信访制度的改革和完善等方面进行了研究。如山西大学吕盛坤发表的《中国信访机制的分析及其对策研究》中提到，目前我国信访制度出现了新的特点。信访制度的存废问题也是大陆朝野争论的一个话题，云南财贸学院法学院的陈庆云发表在《法学杂志》的《信访改革取向与制度创新问题研究》一文中提到，目前信访存废问题出现两个观点即取消论和改良论。也有不少学者从不同的途径来分析信访制度。高武平在《中国农民的政治参与问题研究》1第一章
引言
中以“政治参与”的角度来研究中国的农民政治参与，认为当前的信访活动已经危害到社会的稳定，很多地方的农民在“上访”问题得不到解决时，已经自发组织起来与当地政府发生大规模的暴力对抗，冲击政府的统治权威。
1.3本文的研究方法及方向
近些年研究信访的学术成果颇多，也存在着不可忽视的不足。本文首先针对我国信访制度的现状，以便我们能够更好的认识了解到我国信访制度存在的问题。其次运用对比研究法将我国信访制度与日本行政相谈制度进行对比，并得出一些启示。在整个研究过程中，从政治心理学，社会心理学角度分析研究信访制度的现状及其发展改革方向。同时运用文献综述法，而且要将理论与实践联系起来对我国信访制度进行研究。目前在我国现阶段，需要研究的是，信访作为一种中国特色社会主义的政治制度，如何更好的发挥其应有的功能及作用？怎样才能更好的完善信访制度。本文从信访制度理论问题入手，结合我国信访制度的现状，就改革和完善我国信访制度进行思考研究。
南京工业大学本科生毕业论文
第二章
我国信访制度的来源
2.1与信访制度相关的核心概念
2.1.1信访的概念
根据我国的《信访条例》规定：“信访，是指公民法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府，县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”①
2.1.2信访人的概念
《信访条例》第二条规定：“采用前款规定的形式反映情况、提出一件、反映问题的公民、法人或其他组织，称信访人。”这一规定主要包括以下内容：1、信访人包括公民、法人和其他组织。《中华人民共和国宪法》规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国的公民。”法人是指具有民事权利能力和民事行为能力，依法享有民事权利和承担民事义务的组织。其他组织，是指除法人以外的社会组织。2、成为信访人具备两个条件：（1）行为必须具有信访活动的内容。（2）必须采用规定的形式从事信访活动。
2.1.3信访制度的概念
公民和组织在其合法权力受到各类公权力侵害致损时，选择以书信、走访等形式反映事实、表达意愿、寻求补救，接受来信来访的机关通过直接或间接的各种方式予以协调、督促和帮助，促成其获得及时有效的权利救济之法律制度，它是其他法定救济制度的重要补充。信访制度可归于“公共行政”的范畴，因为就最广的意义而言，“公共行政”不仅包括立法、司法，而且包括受到法律规范制约和授权等限定的政府活动，信访表现在行政领域，是现代国家为公民提供的补救措施。
2.2我国信访制度的历史沿革
2.2.1信访制度在古代的发展
①《信访条例新解读》中国法制出版社，2010：4～5.
第二章
我国信访制度的来源
与信访制度相似的制度在我国古代广泛存在，最早可源于原始社会，一种叫诽谤木可供人们提出意见和要求。在周朝，有“路鼓”和“肺石”制度供人们伸冤。在秦朝，公车司马之制。在汉代，如果人们不服判决，可以逐级上诉，直至皇帝，同时还可以通过“上书”、“邀车架”等方式伸冤；在晋朝，出现了较为著名的登闻鼓制度。在南朝，有函匦之制，函和匦是用来装载人们的申诉材料的。在隋朝，有专门的申诉登记；在宋代，出现了上诉御史之制，设置监察御史来收集百姓所申冤情；在明代，建立了监察御史巡按，为百姓申诉冤情。①
2.2.2现代信访制度的建立与发展
新中国成立之后，信访制度正式建立和发展。信访制度是一项具有中国特色的制度，信访制度随着新中国的成长而发展，大致可以分为3个阶段：
1.政治动员型信访制度阶段（1949年-1978年）
1949年至1956年，是我国信访制度建立和初步发展时期，对于这项新的制度设置，人民群众的反映是强烈的，这一时期的信访量也高速增加。1956年至1965年，我国的信访制度发展呈现极大的波动，1957年的整风运动和反右派运动极大打击了人民群众参与政治的热情，使很多人不敢来访了。1958年至1961年，三年的自然灾害使人民无力顾及信访这项制度。1961年至1966年，国民经济得到一定的恢复，信访数量也得到一定增长，面对这一时期的特点，中央采取了两个积极措施，一是积极恢复信访的正常运行，二是设计新的制度来规范信访的运作。十年动乱时期，信访制度受到重大的政治事件的影响，信访制度成为了政治集团达到政治目的的工具，信访制度成为阶级斗争的工具，扮演着一个荒诞的角色。总得来说，我国信访制度发展脚步到这一时刻大大的减缓甚至是退后。②
2.拨乱反正型信访制度阶段（1978年—1982年）
这一时期由于政府加大了信访工作的力度，信访数量得到平稳增长，信访制度也得了很好的恢复和发展。这一时期内，中央颁布了一系列条例办法，如《党政机构信访工作暂行条例（草案）》、1980年国务院颁布了《关于维护信访工作程序的几项规定》要求来访人必须遵守有关法令、秩序和制度。1982年，①②上海市信访办公室.上海信访[M].上海人民出版社，1992：491.孙林.中国古代的信访制度[N].北京：人民法院报，2002，(12):10.2南京工业大学本科生毕业论文
国务院正式颁布了《城市流浪人乞讨人员收容遣送办法》，象征着信访制度正式与收容遣送制度相挂钩。总的来说，十年动乱之后的这段时期，我国信访制度得以很好的恢复和发展，信访制度在我国的政治活动和社会稳定方面起到了很大的作用。①
3.安定团结型信访制度阶段（1982年至今）
80年代初的信访制度主要是围绕政治问题，80年代中期以后，信访制度关注更多的是与百姓利益相关的问题，89年以后，为维护社会秩序和安定团结社会局面服务成了信访工作的重心。为了进一步落实信访工作，国家在这一时期指定了大量的信访规定，并在信访法制建设中取得了实质性的突破，1995年，国务院颁布了《信访条例》，这是我国第一部系统权威的的信访法律，打破了我国信访制度无法可依的局面。在改革开放时期，随着社会转型的不断深入和人民政治一时不断加强，使新的一轮访潮带来了巨大的冲击，国家制定了《信访条例》，在很大程度上化解了社会矛盾和稳定了社会的局面，也寄托了人民群众渴望公平正义的理想。自1995年《信访条例》出台以来，信访量是存在上升的态势，信访改革也在平稳进行，信访时间也越来越规范，国家也更注重信访活动的法制化和规范化。同时，在构建社会主义和谐社会的重大战略提出后，国家对信访制度有了新的定位，就是化解社会矛盾，促进社会和谐。②
①②
刁杰成.人民信访史略[M].北京经济学院出版社，1996：33.
应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].北京法学研究，2004,（3）：12.3第三章
我国信访制度的理论纠纷
第三章
我国信访制度的理论纷争
3.1引起信访制度存废争论的原因
信访存废的争论起源于2004年下半年，社科院研究员于建嵘发表了一份《信访的制度性缺失及其政治危害》的调查报告，指出信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同流失的重要渠道，如不进行彻底的改革，将会产生十分严重的政治后果。①
3.2信访制度争论的主要观点
随着社会主义市场经济的发展，传统的信访工作机制己经难以适应日益复杂的信访形势。而对人民内部矛盾的多发和激化、每年数以千万计的信访事项、数量不断增加和规模不断扩大的集体上访，信访部门感到越来越力不从心，信访向何处去?信访理论界和实务工作部门对这一问题做出了不同的回答。
3.2.1取消论
许多学者认为，在当前形势下，信访工作部门承担的任务极其繁重，而面临的问题千奇百怪，包罗万象。然而信访工作机构没有行政权利，信访工作缺乏权威性和约束力，对群众来信来访反映的问题难以解决，不少人把信访工作视为“转转信，挡挡人”，认为与其无所作为，不如取消。例如有人认为，当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时，却忽视了如果从国家制度的大处着想，现行信访制度的许多规定。其实是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中。也体现在具体的信访实践中，这些都是有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。
3.2.2改良论
信访实务部门的工作者普遍认为，多年来信访工作，在及时化解人民内部
①黄钟.信访制度应该废除[M].载燕南网www.yannan.cn4南京工业大学本科生毕业论文
矛盾，促进经济发展，维护社会稳定等方面都发挥了不可替代的的作用。简单地主张取消信访制度是极不负责任的，也是对中国国情的无知。近年来我国各级信访部门和广大信访工作者针对当前信访工作中面临的新形势和出现的新问题，立足于信访工作实践，已经探索出新形势下做好信访工作的一些新思想，新途径和新方法。如集中处理信访突出问题及群体事件联席会议制度、律师参与信访工作制度、重大信访案件听证制度、领导下访制度等等。①
与加强信访职能的改良论不同，有人主张通过收缩信访制度的功能改革信访制度，讲涉讼案件从信访中剥离出去，完成整个制度的重构。②还有人认为对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来，采取渐进方式实现依法治为内容的信访制度改革。③
3.3信访制度不可废弃的理由
我认为，在我国现阶段，民主政治还很不完善许多问题，但是还没有一种制度能够取代它的功能，虽然信访制度的确存在着，因此，信访制度有其存在的价值。原因如下：
3.3.1宪法依据
信访制度并无缺乏宪法支撑，指其有悖法精神实为尽然。作为国家根本大法的《中华人民共和国宪法》规定，对于公民的申诉、控告或者间距，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。信访正是当家作主的任命群众管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务的途径和形式。既是公民的宪法权利，就只能完善。
3.3.2城外经验
在国外，包括西方法治发达国家，中国式的信访制度同样存在着，请愿制度、申诉专员制度(也称为督察专员制度)在100多个国家、地区流行，并发挥着作用。在日本则有行政相谈制度、行政苦情申诉与处理制度、行政投诉解决促进委员会制度。美国白宫也设有“总统通信办公室”。这些都表明，信访制度与法治是兼容并存关系。
①②
陈庆云.信访改革取向与制度创新问题研究[J].法学杂志，2005,（6）：135~136.
林鸿潮.试论信访的功能收缩与制度重构[J].重庆社会科学，2005,（1）：82.③
周梅燕.取消？强化？变革？中国信访制度陷入困境[J].中国宪政网www.xianzheng.com.5第三章
我国信访制度的理论纠纷
3.3.3历史传统
尧舜时期的“进善
”、“诽谤木”、“敢谏之鼓”是中国信访制度的源来；“纳言”也可谓中国最早的信访官职；西周设“路鼓”与“肺石”制度；秦汉有“公车司马”与“诣阙上书；魏晋开始设置”登闻鼓“制度；南北朝正式出现”邀车驾“这种上访形式；唐代匦使院的设置建立起了比较正规的信访制度；清代有”叩阍”与“上控”制度等。古代的信访制度与纳谏制度、诉讼制度和监察制度在很大程度上互有交叉，共同对维护社会秩序和国家稳定起到了重要的作用。
3.3.4现实价值
信访的功能虽有待完全发挥，但总能发挥些作用，特别是在矛盾突出的社会转型期，中央高度强调和谐社会建设的情况下，信访制度的意义就尤显重要。
南京工业大学本科生毕业论文
第四章
我国信访制度的现状及困境
4.1我国信访制度的功能分析
4.1.1民意表达功能
建国之初，毛泽东主席就说：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法。”1951年6月政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》为人民群众广泛参政议政提供了制度保障。信访是民主的体现，有利于人民当家作主。
4.1.2政治参与功能
我国的信访制度自身具有对政府的决策产生影响，使其具有政治参与的功能。同时，信访不是无意识被动的，而是有意识并且主动的。改革开放以来，信访逐渐成为人民群众维权斗争的工具，人民进行信访活动是自愿的，人民进行信访是有清楚的目标认识的。近年来，人们的法律意识、政治参与意识的不断提高，许多人在信访过程中寻求解决自己遇到的难题。信访制度作为一种政治参与的方式，虽然其作用是有限的，但其意义却是深远的，它改变和推动着中国社会的政治民主化进程，信访制度正在为此开辟一条道路。
4.1.3权利监督功能
在中国，权利监督的力量是巨大，但无非是自上而下的监督，让官员自己监督自己，这往往是低效的，政治腐败是很难避免的，而信访反映问题往往是国家官员相关，是一种群众监督国家官员的方式，虽然高层权利的介入是信访问题得以解决的决定因素，但此前这一干预机制是自上而下的。近年来，国家则更加注重从法律角度来看待信访制度的权利监督功能，因为人民群众的信访活动使国家查处了国家官员的违法行为，这不但维护了公民的合法权益，而且促进了国家的廉政建设。权力产生的问题最终还需由权利来解决，信访制度赋予了广大人民群众广泛的权利，可以把国家官员的腐败问题和违法乱纪行为反映到最高权利决策机构那里，从而有机会使权力滥用者得到制裁。①
①徐灼.论我国信访制度的完善[J].广西师范大学法学院，2010,（4）：9.
第四章
我国信访制度的现状及困境
4.2我国信访制度的现状
严格地说，信访制度并不是一种特定的纠纷解决程序，然而，从实践中的作用和效果来看，信访制度却在我国的纠纷解决系统中具有不可替代的重要地位。目前，信访制度正在经历着双重拷问。①一方面，来自统计数据的“信访洪峰”已不仅仅是一组组数字，而是各个信访机构疲于应付的难题；另一方面，来自理论界的大讨论必将左右信访机制未来的制度建构，而这一大讨论的重要议题之一是使信访制度解决纠纷的功能目标是否应当继续存在，实践与理论双重拷问，决定着信访制度的未来方向。②
历史进入到二十一世纪，以维护个人合法权益为主要特征的信访遍及全国，信访的广泛性、复杂性前所未有。有规模的“信访洪峰”成为影响社会稳定的严重问题，把我国的信访制度推向了从“维护稳定型信访”向“法制型信访”转变的阶段。主要表现为四个增多：
一是参与类信访增多。这是我国民主法制建设的不断推进，公民的民主法制意识、权利一时、言论民主意识不断增强，参与管理国家事务和社会事务的积极性不断提高的结果。
二是求决类信访增多。“求决类信访具体表现为公民要求保护自身利益的诉求。这类信访是信访中比例最大的一类信访，大到拆迁安置、征地补偿、失业保障，小到社区都要找到政府信访部门，要求解决。
三是诉讼类信访增多。“诉讼类信访”是目前我国最叹为观止的奇特信访类型。信访人在寄希望于某一领导的批示以加重在其案件中胜诉的砝码心态的支配下，即使是面对法院已经判决生效的裁判文书，败诉的一方仍然要通过信访渠道，给法院施加影响和压力，要求启动再审程序改变生效判决，达到挽回败诉的目的，又导致许多诉讼类信访、要求落实政策的历史遗留类信访长期申诉不止，难以处理。
四是反复、对抗类信访增多。信访人因许多诉求长期得不到解决，产生对政府不满的偏激情绪，甚至出现对政府对抗或威胁政府的政治化、组织化、涉
①②
范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2000：256.
崔卓兰，王欢.行政信访制度的功能定位与制度完善[J].广州大学学报，2009,（2）：16.南京工业大学本科生毕业论文
外化倾向，围攻冲击党委、政府机关，上路上桥阻断交通的过激行为屡见不鲜；反复集聚成千上万的上访人群，采用暴力手段扣押领导，殴打信访工作人员，打伤打死执勤警察、武警，焚烧警车、焚烧毁坏政府机关办公设施等大规模的群体性闹事事件亦时有发生，迫使政府不得不动用武力解决排围。①
4.3我国信访制度所处的困境
结合我国信访制度的功能以及现状的分析，我们不难发现我国信访制度目前所处的困境的多方面的，归纳起来主要有以下三个方面：
4.3.1法理困境
信访制度被指动摇法治基础，主要在以下方面受到法理质疑：第一，信访救济被指是典型的人治行为。依法治国已经写进《党章》和我国《宪法》，但信访救济不是依靠制度运转，而是依靠领导人的批示，领导重视才能解决问题。第二，信访救济被指消解司法权威。司法应是权利救济、社会正义的最重要，也是最后一道屏障。但是，因司法程序繁杂、成本高、厌诉的传统习惯及司法不公平等原因，遇到权利被侵害，人民群众首选不是到法院“打官司”，而是“找领导”。被视为“最后一根救命稻草”的也不是司法，而是信访，即使法院判决已生效，继续上访仍大量存在。
4.3.2制度困境
第一，政府专职信访机构职权配置不足。《信访条例》第6条虽然规定，县级以上政府信访机构有“受理、交办、转送、承办、协调处理、处理的实权，只不过是一个“挂号处”、“收发室”。第二，信访机构庞杂，统一协调机制不力。各级政府及其部门、党委、人大、法院、检察院，乃至企事业单位都没有信访接待部门，却缺乏有力的统一协调常设机构。联席会议制度往往只针对重大、群体事件，领导干部定期接访和下访也只是临时机制，并非天天办公。看似信访渠道畅通，齐抓共管，实则，忍忍负责往往等同无人负责。
4.3.3实践困境
第一，信访效率低下，对人民群众被损害的权利救济不周，这根源于上述制度缺陷。2009年，实行领导接访和干部下访制度后，媒体报道，各地掀起了
①段占清.试论我国的信访制度改革[N].公民导刊，2005,（6）：50.第四章
我国信访制度的现状及困境
一股信访高潮。这正好说明，大量侵害人民群众利益的事情尚有待解决。第二，越级上访不断，对社会秩序不利。上访群众认为，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，于是，出现赴省进京上访、反复上访、大规模群体上访、极端方式上访，严重影响经济发展、社会稳定，成为社会乱源之一。由于政绩观扭曲，为降低上访率，对赴省进京上访者各地甚至采取了侵害人身自由的各种非常措施。2003年后取消了收容遣返制度，但诸如“陪访”、“接访”、“截访”、“劫访”等方式又应运而生，还有因“精神病”依法“被救助”进精神病医院的，进一步加剧了和上访群众的对立。
南京工业大学本科生毕业论文
第五章
日本行政相谈制度与我国信访制度对比
日本行政相谈和苦情制度是行政不服审查制度（即行政复议）之外，集政策评估、行政评价监察、行政救济于一体的综合性很强的行政申诉救济制度。其体制包括三个方面的内容，即行政相谈、行政苦情申诉与处理、行政投诉解决促进委员会制度。①日本的行政苦情制度与我国信访制度很相似，但其苦情制度比我国信访制度要成熟得多，我们在此将苦情制度与我国的信访制度做比较分析.5.1两种制度的共同点
因为同样是公民参与的渠道，所以两者有很多相同之处，主要表现为以下四点：
5.1.1立法目的相同
两国信访法规都认同行政法的衡平原则，以社会本位和个人权利本位相统一作为立法目的的价值取向。立法目的异曲同工，均强调既有助于个人权利救济，又有助于行政机关依法行政、合理行政，提高行政效率的目的。
5.1.2基本原则相近
《信访条例》（下文简称《条例》）第四条规定，“信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责、谁主管、谁负责，依法、及时就地解决问题与疏导教育相结合的原则”。《行政苦情协调处理要领》第四条和第十二条也提到同样的原则。“属地”、“分级”、和“就近”原则体现的是便民与提高行政效率的并重。
5.1.3注重调查权和思想疏通
《条例》第六条规定信访工作机构要“研究、分析信访情况，开展调查研究，集市向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议”；第二十八条规定及第三十一条规定，“行政机关及其工作人员办理信访事项，应当各尽职守、秉公办事，查明事实”，“需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。”《行政苦情协调处理要领》专设一节叫“掌握实情”，指出，“有关提出申诉意
①邓志峰.日本相谈制度与我国信访制度的比较[N].日本研究，2010,（4）：53~56.11第五章
日本行政相谈制度与我国信访制度的对比
见的事件，必要时，可以通过咨询相关行政机关等，查明意见申诉的实际情况”。
《条例》在总则中强调，坚持“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”，在第五章“信访事项的办理和督办”首条中又规定，“行政机关及其工作人员办理信访事项，应当宣传法制、教育疏导”，第二十一条规定，对信访事项有权处理的行政机关对“请求事山合理但缺乏法律依据的，应当对信访人做好解释工作”。《行政苦情协调处理要领》设“未达协调程度的事件”一节，提出，“对因不了解法令等以及基于对事实的错误判断的事件，要恳切地说明原山”，“针对类似与对象业务有关的单纯要求或请愿的事件，不适合协调的，要充分说明其原山”。《行政相谈委员法》第二条规定“委员应就其业务进行启发和宣传”。调查是协调斡旋之基础，思想疏导是“信访”或“相谈”不同于复议、诉讼的特色。
5.1.4奉行及时终结原则
《条例》第十六条、第二十五条规定，不再受理重复信访的原则。《行政苦情协调处理要领》第十二条也规定，“针对以上提到的相关行政机关等所采取的措施等，即便申诉人仍有意见，在认为其措施具有充分理山的情况下，也要向申诉人说明原因，终止协调”。及时终结原则是程序正义法治原则的重要内容之一，一方面，个人的权利任何情况下都是法律规定的权利，是承担相应义务的权利，不是无止境的;另一方面，政府权力也是法律授子的，是有边际的，政府是有限政府，不是依个人意志为转移的，对权力行使者和行政相对人都一样。及时终局也是为了不使当事人始终处于权利、义务不确定的状态而使其权利的维护受到影响，并产生新的权利救济问题，不使其对义务的承担存有模糊认识。当然，程序的终结不意味着行政相对人的权利终结，只要其确有新事实和理由证明其权利受到侵害，一样应得到及时的行政或司法救济。
5.2两种制度的区别
除了上文的相似之处，主要源于中日两国在政治体制，政治文化上的差别，也给这种制度安排带来了差别：
5.2.1法规体系结构不同
日本的两部法规，一部是法律，明确了行政相谈委员的法律地位，类似于12南京工业大学本科生毕业论文
组织法;一部是训令，纯粹的程序法，明确行政相谈工作程序。《行政相谈委员法》确立的是整个相谈制度基本体制，即总务省行政机关主导，行政相谈委员执行。《行政苦情处理要领》确立的是行政相谈法律程序，即运行机制。法律和训令分工明确，因此，其单个的法规条文简明，内容单一，但这两部法规加上散见于其他行政机关组织法中有关行政相谈制度的法律条款复合构成了日本信访制度的完整体系，由多部法规构成一项制度。我国仅一部关于信访制度的专门法规(行政法规)，由一部法规概括了综合性很强的信访制度的方方面面的内容。因此，篇幅长、条文多，法规内容很丰富。一是涉及多个主体，如信访工作领导主体、责任主体、督查督办主体、信访当事人主体、引发信访事项主体等。一是以程序法为主兼有实体法内容。《条例》中既有机构设置、组织结构、原则理念、纪律要求等，也有工作程序、工作方法等，偏重于程序要求。整部《条例》体现出复合性很强的特点。
5.2.2日本社会参与程度较高
两国信访法规中都有社会参与的法律规范，但是在整个制度对社会参与的认同理念、运作模式的成熟度上还有不少差别。《条例》仅有一条，第十二条规定，“设区的市、县两级人民政府可以根据信访工作的实际需要，建立政府主导、会参与、有利于迅速解决纠纷的工作机制”。在新修订的《条例》中专设社会参与保障条款，这已是近期我国行政立法中比较超前的，也是先进的法治理念运用。现实中，一些地方对此己作过有益的探索，已取得成功的经验，如社区信访工作、信访代理制、律师参与领导接待工作等。
再观日本，从某种意义上讲，《行政相谈委员法》就是一部社会参与行政相谈法。其行政相谈委员基本是总务省以总务大臣名义聘请的社会志愿人士，但一经聘请就有明确的法律地位。同时，它也明确行政相谈委员工作须服从政府主导原则，遵守相应行为规范。如，行政相谈委员应遵守二条纪律，须“遵循总务大巨的规定”，“总务大巨有权解除委托关系”，“委员要接受总务大巨的相关业务指导”。应该说，日木的信访制度，社会参与程度要高于我国。
5.2.3对于信访工作工作机构和信访工作人员的调查权日本关注度更高
在《行政相谈委员法》、《行政苦情协调处理要领》不足两页的法规文本中仍有专节专条明确要“掌握实情”，“有关提出申诉意见的事件，必要时，可以13第五章
日本行政相谈制度与我国信访制度的对比
通过咨询相关行政机关等，查明意见申诉的实际情况”。《条例》中也有调查的内容，但散见在不同章节中，没有专章专节单列，调查权的法律地位并不十分明朗，与督查督办相比要逊色得多。事实上，在处理信访事项过程中，要“查明事实、分清责任”，必须要有法定的行政调查权，有关部门也必须尽法定义务子以配合支持，这是很重要的权力。没有调查，没有正确的调查，就没有发言权，只有掌握本渠道所掌握的最接近真实的事实，本渠道才能据此发挥自己化解纠纷、协调利益关系的独特作用，督查督办程序、三项建议权使用才有基础。
5.3两种制度对比带来的启示
日本行政相谈和苦情制度是综合性很强的行政申诉救济制度，和中国的信访制度基本性质是相同的，通过前而对两者的对比分析，可以归纳出一些基本特征，并试图对中国的信访制度的改革提出一些思考。
5.3.1民众的诉求表达功能是“相谈”或信访制度的主要目标
诉求表达，与“下情上达”类似，但又有所不同。下情上达是从一般意义上讲的，范围相对广泛，而诉求表达则有史多的针对性、目的性，即为了实现利益诉求而进行的表达，“下情上达”是利益诉求传递的过程，是其影响决策、实现利益的一种方式。两个制度的诉求表达功能就是要提供制度化、规范化的渠道，保证各阶层、各群体能够方便、畅通地表达利益诉求。顺畅的诉求表达机制是实现利益均衡的基础，也是“相谈”或信访工作的基础功能，诉求表达顺畅了，然后才能进行矛盾调处、利益协调，实现权益保障，达到利益均衡与和谐的状态。
通过畅通渠道，建立信访信息系统等，使各种利益群体，尤其是弱势群体的诉求表达可以就近方便、不受阻碍地进行;通过教育引导、法制宣传，使群众以理性、合法的方式表达其利益诉求。尤为重要的一点是要实现有效表达，即利益诉求的表达不能流于形式，而要成为决策和行政过程必须考虑的因素。日本的行政相谈和苦情制度正是围绕这一目的进行安排。
5.3.2.对中国信访制度改革带来的新思维
从日本的实践来看，改进信访工作远远比废除信访制度更合乎中国国情，也更有价值。对中国这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急14南京工业大学本科生毕业论文
于向法治转型的国家中，由于社会经济的快速发展、社会的转型，规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现，通过信访来制约行政违法行为，保障公民的合法权利就显得特别重要。①
①布小林.谈信访制度的改革与发展.[N].理论前，2005,（9）：56.15第六章
我国信访制度的完善
第六章
我国的信访制度的完善
根据我国信访制度的发展历史，以及对我国信访制度的现状和困境的分析，我们可以对我国信访制度的完善提出几点合理化的建议：
6.1成立信访监督局，借助监督权强化处访权
“没有调查权就没有发言权”，政府信访机构没有实质调查权、处访权就不能很好的发挥综合协调功能，“事要解决”的目标实现起来就很困难。合并政府信访机构与监察机构（与党的纪检部门合署），会强化信访机构的调查权与处访权，大大提高信访效率。
6.2切实落实人大信访制度
在我国实施人大信访制度具有宪法性法律依据。根据我国《宪法》及相关法律规定，人大代表由选民选举产生，“应当同原选举单位和人民保持密切的联系，听取和反映人民的意见和要求，努力为人民服务”。但是，这些宪法性法律的规定并没有得到落实，要建立一种真正有效运转的“选民—人大代表---人大（询问和质询。待定问题调查等）—权利部门”模式的人大信访制度还有待立法完善。应进一步完善人大代表选举、任职和罢免制度。进一步完善人大询问和质询制度，将信访事项列为询问和质询的重要内容。
6.3厉行依法行政，树立司法权威
依法行政是依法治国的关键，可以从源头上减少信访量。行政主体没有法定职权、超越法定职权和不履行法定职权的行政行为都可能因违法侵害人民群众的利益而引发信访。改革司法，树立司法公正和权威，从而把大量社会纠纷从信访领域引向司法解决机制。扩大司法受案范围，允许提起公益诉讼，对“红头文件”等抽象行政行为的合法性可附带审查，对内部行政行为侵害公民重要权利的应予以受理。法院人事权和财政权不受地方政府控制，坚持司法独立。提高法官职业素质和待遇水平，强化错案责任追究制度。应当通过司法途径解决的信访事项，告之依法提起诉讼。
16南京工业大学本科生毕业论文
6.4进一步畅通信访渠道
在当前的大环境下，群众信访量多是一种客观现象，必须予以正确对待。“不通则痛”，不能害怕群众信访，不能堵群众言路，不能单纯以信访量的多少作为衡量信访工作的标准，而着重要看信访渠道是否畅通。畅通信访渠道不仅是一个认识问题，也是一个政治问题，原则问题。畅通信访渠道，最根本的是要正确认识人民群众的信访活动，保障人民群众依法信访的民主权利。衡量信访渠道是否畅通的标准主要体现在三个方面:一是公民信访的法定权利是否得到保障;二是信访事项是否得到及时妥善处理和办理;三是信访信息系统是否顺畅。①主要畅通信访渠道的方法可以表现为以下三种方法：
第一，建立地方信访综治中心，与已有的地方政务中心合署(地方党委、人大、政协、法院、检察院可派员参与)，保障办公场所，对群众反映的信访事项，由政府信访监察局牵头协调(在党委的指导下)，各部门联动，现场办公，实行“一站式接待、一条龙办理、一揽子解决”。第二，设置上级信访监察局驻地办。主动下访，既减轻了省城和北京的信访压力，又为地方节约了劝阻上访的财政开支，最重要的是便于就地调查、解决信访事项。其中，上级信访监察局驻地办的人事、财政要与地方独立，公务人员应实行地方任职回避和任期限制。第三，大力推进实施网络信访。网访避免了走访给上访人带来的不便及给省城和京城带来的压力。不仅要有网络接访，更重要的是必须要有网络答复。②
6.5进行心理沟通
除了以上四个方法外，我认为从心理沟通也是解决信访问题的关键。各部门工作人员应该与信访者进行心理沟通，以便调节与矫正他们失衡的心态，避免信访者采取一些非理性的措施。
5.5.1控制自我期望值
引导信访者将他们的自我期望值控制在合理的水平。根据心理学的原理，我们可以提出如下公式：心态平衡度=满足度（期望实现值）/期望值③。这个
①②
王月宗.中国信访工作制度的重大进步[M].人民信访，2005,（5）：125.
姜明安.信访制度及其解决争议的机制应该创新[N].北京：法制日报，2004,（9）：2.
③苏满满.腐败心理预防论[M].中国方正出版社，2004：125.1第六章
我国信访制度的完善
公式显然不能说很准确，但确实揭示了人的心态与期望值之间的关系。一些上访者对物质的、精神的欲望要求过高，不切实际，因此当他多次上访人仍得不到使其满意的解决时，他就把自己所遭受的挫折归因于外界环境，对外部环境产生偏见敌意和愤恨。
6.5.2提高包容水平，消除敌意态度
“人是各种社会关系的总和”，人在社会生活中应当具有严以律己，宽以待人的道德素养，提高自己的包容水平，这样才能减少与邻里乡亲的摩擦与冲突;同时，每一个社会人应该以“包容”的态度来理解政府及其职能部门。上访者喜欢以理想的标准衡量现实，他们刻意强调裁决的公正性，而忽视了裁决公正的相对性。其实，在现实社会，由于经济实力还未达到充分满足百姓利益要求的水平;政策方针的制定还未能实现“绝对公正”。如果上访者刻意与周围的某些人进行攀比，那么必然会导致心态失衡，甚至对政府抱有“敌对”态度。①
6.5.3讲解法律知识，消除“错误裁决”的可救性心理
涉法上访者过分追求错误裁判的可救性，忽视了诉讼程序的确定性和法律程序的稳定性。尽管新信访条例己经实行了三级终审，但有些上访老户仍旧一味地以一个模糊标准去衡量司法公正性，致使一些案例被迫再次复查，再审，结果使社会在人力，物力上遭到很大损失，其实我们应该认识到对错没有绝对的标准，裁决者以当时的文化，技术及社会背景作出的判决就应当认为是合理的。否则，审判权体现在哪里?法律的终局性在哪里?正如美国一位大法官所说，“我们之所以作出终审判决并非我们正确，相反我们之所以正确是因为我们有终审权。”
6.6实行信访听证，创新工作机制是解决信访问题的不竭动力
信访听证制度是指针对疑难信访和上访老户问题，广泛邀请社会各界人士，相关职能部门的权威人士组成听证委员会按照一定的程序对信访事项作出最后裁决。信访听证虽不具备法律强制性，但听证结论可作为处理该信访问题的唯一依据。与以往信访部门办案方式相比，信访听证制度在解决信访难题方面效果十分明显。
①吕盛坤.中国信访制度的分析及其对策研究[D].山西大学，政治与公共管理学院，2006.1南京工业大学本科生毕业论文
结
语
信访制度在众多的矛盾和过多的期望面前，陷入了种种的制度困境，对信访制度的重构势在必行。本文对信访制度的现状及困境进行了阐述，将我国信访制度与日本行政相谈制度进行比较，得到一些启示，对我国信访制度改善有很好的作用。最后对信访制度的不断完善和改革进行分析和研究，并从社会心理学角度提出了几点建议和措施。我国信访制度的完善还需要在宪法制度下，在法治化的大趋势中，将这种制度纳入严格的法律轨道，这既是法治建设的题中之义，也是处理好信访制度和司法制度两者关系的现实所需。将宪法赋予的公民的这项基本权利通过人大立法的方式规范，使我国的信访救济制度真正法制化、规范化和本土化。
1参考文献
参考文献
[1]《信访条例新解读》中国法制出版社，2010：4～5.[2]汪永清.信访条例释义[M].北京：中国法制出版社，2005：22～56.[3]上海市信访办公室.上海信访[M].上海人民出版社，1992：491.[4]孙林.中国古代的信访制度[N].北京：人民法院报，2002，(12):10.[5]陈燕.信访制度的困境与出路[J]甘肃政法成人教育学院学报，2005,（1）：94～96.[6]刁杰成.人民信访史略[M].北京经济学院出版社，1996：33.[7]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].北京法学研究，2004,（3）：12.[8]王学军.中国信访体制的功能、问题和改革思路[J].湖北社会科学，2003,（1）：70.[9]于建嵘.中国信访制度批判[M].中国改革，2005,（2）：27.[10]于建嵘.信访的制度性缺失及其政治后果[M].凤凰周刊，2004,（32）：52.[11]谢欣.试论我国的信访制度[D]吉林大学大学院，2009.[12黄钟.信访制度应该废除[M].燕南网www.yannan.cn[13]陈庆云.信访改革取向与制度创新问题研究[J].法学杂志，2005,（6）：135～136.[14]林鸿潮.试论信访的功能收缩与制度重构[J].重庆社会科学，2005,（1）：82.[15]周梅燕.取消？强化？变革？中国信访制度陷入困境[J].中国宪政网www.xianzheng.com
[16]阎耀军.论我国信访制度的困境及其完善[J]社会主义研究.2010,（5）:109～110.[17]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[M].宪法学、行政法学，2006,（6）:59.[18]何凯.信访制度研究[D].长春吉林大学，2004,（3）：9.[19]徐灼.论我国信访制度的完善[J].广西师范大学法学院，2010,(4)：9.[20]范愉.非诉讼纠纷解决机制研究[M].北京：中国人民大学出版社，2000：256.[21]崔卓兰，王欢.行政信访制度的功能定位与制度完善[J].广州大学学报，2009,（2）：16.[22]沈笑嫣.论信访制度的内在困境.[J]长春理工大学学报（社会科学版），2007，（04）：71.[23]王永前.破解群众信访八大热点[J].半月球，2003,（21）：11.[24]袁方成.公民权利与法治框架下的信访制度改革[M].学习月刊，2005,（1）：33.[25]段占清.试论我国的信访制度改革[N].公民导刊，2005,（6）：50.[26]赵凌.信访改革引发争议.[N].南方周末，2004,（11）.[27]邓志峰.日本相谈制度与我国信访制度的比较[N].日本研究，2010,（4）：53～56.[28]杨建顺.日本行政法通论[M].北京：中国法制出版社，2000:58.2南京工业大学本科生毕业论文
[29]翁岳生.行政法[M].北京：中国法制出版社，2002：56.[30]布小林.谈信访制度的改革与发展.[N].理论前，2005,（9）：56.[31]王月宗.中国信访工作制度的重大进步[M].人民信访，2005,（5）：125.[32]姜明安.信访制度及其解决争议的机制应该创新[N].北京：法制日报，2004,（9）：2.[33]冀刚毅.建议将制度国家信访法纳入立法规定[J].人大研究，2004,（2）：33.[34]苏满满.腐败心理预防论[M].中国方正出版社，2004：125.[35]李蓉蓉.信访与地方政府治理中的问题[M].中国行政管理，2006,（1）：48.[36]屠春友.现代领导心理学[M]中共中央党校出版社，2001：56.[37]吕盛坤.中国信访制度的分析及其对策研究[D].山西大学，政治与公共管理学院，2006.[38]蒋爱红.论我国信访制度的完善[D]对外经济贸易大学，2006.[39]关立.对可能诱发群体性上访项目沈阳市信访局可说“不”[M].人民信访，2009,（2）：47[40]周梅燕.理解求解中国信访的制度困境[M].半月谈，2004,（7）：14.21致谢
致
谢
信访问题，是我较长时间以来一直关注和思考的问题。因为信访是听取弱势群体呼声的窗口，实现社会主义的重要渠道。为了使信访工作能够切实解决社会转型时期出现的新情况、新问题。2005年1月10日，温家宝总理签署了第431号国务院令，公布了新修订的《信访条例》，之后社会上掀起了“学习信访知识，提高维权意识”的热浪。在各种环境的启发下，我决定以“信访”为选题完成自己的毕业论文。
在这几个月的论文写作过程中，我服从导师的安排，分析信访案例，剖析信访问题。在这过程中，陈宇光老师对我的相关基本框架和相关概念给我提出了宝贵的意见和建议。在正文成稿后，陈老师在工作繁忙之余，又逐字逐句的对论文认真的审阅和修改，这篇论文的最后成文，凝结了李老师的心血和汗水，在此表示深深的谢意。同时我也感谢曾经在学习生活中鼓励我、给予我帮助的各位老师和同学，谢谢你们！
22
篇五：信访制度的优缺点
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn我国信访制度的利弊之争
作者：吕端阳
来源：《青年与社会》2013年第16期
【摘
要】随着我国改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，原先固有的利益格局和社会收入分配模式已被彻底打破，各种深层次的社会矛盾和社会问题频发，利益冲突加剧。在这一社会背景下，信访案件逐年增多，已成为我国行政司法实践面临的重大难题。文章旨在浅析我国信访制度的利弊之争，试探索我国信访制度的出路。
【关键词】信访制度；信访之利；信访之弊；利弊之争
一、信访制度之利
（一）政权合法化的手段。1949年共产党通过武装革命夺取了政权，在形式上取得了合法性。然而建国后其实质合法性还需进一步巩固。信访制度正反映了共产党争取政权合法性的努力：共产党建立信访制度，以“群众路线”为政治基础，以“正确处理人民内部矛盾”为理论依据，以“反对官僚主义”为目标，以“为人民服务”为宗旨，拉近了党和政府与人民群众的距离，促进了党和政府与人民群众的交流与互动，取得了人民群众对新政权的认同，从而取得新政权实质上的合法性。
（二）上级政府控制下级官员的手段。我国设置整套的官员思想、政绩的考评标准对官员进行控制，但这种控制往往会遭遇各种障碍，如官员之间的“官官相护”、为考评而做的政绩工程等，使得难以达到制度最初目的。而信访制度为上级政府控制下层官员提供了新的途径，成为一种有力却非常规的监督手段。
（三）矫正司法不公的手段。现行信访制度，越来越多的承担起公民权利救济的功能，在社会转型、法治不健全情况下，无疑能够矫正某些司法不公的现象，帮助一些当事人实现实体整体。
（四）宣传政策、进行社会动员的手段。在信访案件中，党和政府与人民群众进行直接接触，党政机关工作人员借此机会可以向群众宣传政策措施，对其进行政策指引与社会动员。
二、信访制度之弊
（一）对当事人的影响。为确保社会稳定，中央不断强化信访工作责任制，将信访工作成果纳入官员政绩考核体系，以信访量、信访人数、信访社会效应等为考核指标。因此，各级政府本着“不求有功、但求无过”的心态采取各种手段截访、拦访，轻则好言相劝，重则收容遣送，甚至限制人身自由、暴力殴打，这使上访当事人的人身受到伤害，精神受到摧残。同时，随着近年涉法涉诉信访案件的激增，对于涉案当事人的影响也凸显出来：由于信访不断，案件
篇六：信访制度的优缺点
信访制度存在的必要性
山东英良泰业律师事务所
袁建海
摘要：信访制度是一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，它不但在计划经济时代起到过一定的作用，而且在目前的市场经济环境下，它依然有其存在的必要。它一方面是为了满足民众寻求最终裁判者的需要，另一方面也是为了给民众提供一个充分倾诉的机会。所以，我们的改革应进一步树立法院的司法权威，如果不能做到这一点，那就不要阻止民众的声音。
关键词：
信访
最终裁判者
倾诉
一、问题的提出
围绕信访制度，争论的问题是多方面的。比如围绕信访潮出现原因的争论、围绕信访制度功能定位的争论、围绕信1但目前影响最大的争论焦点是访制度改革思路的争论等等。“信访该强该弱”的争论。其中在信访改革的争论中处于少数派的于建嵘力主终结上访。他认为，信访制度作为一项具有中国特色的政治参与和权利救济制度，虽然在计划经济时代起到过一定的作用，但由于这一制度存在诸多缺陷，已不适应目前的市场经济环境，在客观上成为了国家政治认同性流失的重要渠道，如果不彻底改革，将会产生十分严重的政
相关争论参见周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”，《岭南学刊》2005年第6期；吕尚敏：“我国信访制度的功能定位与制度完善”，《行政与法》2005年第12期；何正付：“我国信访制度的功能、问题及改革思路”，《玉溪师范学院学报》2005年第12期。
治后果。进而他提出了“取消各个部门的信访机构并将其全2争论的另一派观点认为信访制度不能部收归人大”的建议。简单的被终结。对于建嵘观点的批评最有代表性也最直接的回应认为，“于建嵘的视角和价值取向出了问题”，并认为“信访问题、上访问题，是不可能从政治体制改革的总体框架中孤立出来的”。3还有一些学者以更加客观的立场分析了现行信访制度中一些细节的制度逻辑，对信访制度的存废不置可否。4如果以国务院最后于2005年1月5日通过《信访条例》为标准，“终结派”在争论中失败了，但正如于建嵘所说，“终结派”并没有放弃“那些不被执政者采纳的改革设想”。5不论争论的结果是什么，一个简单的推理是成立的，即保留信访制度就是允许上访，废除信访制度就是断掉上访之路。经验告诉我们，目前即使废除信访制度，上访现象也不会消失。事实上，虽然我们现在存在一个信访制度，但目前
于建嵘：“信访的制度性缺失及其政治后果”，《凤凰周刊》，2004周炯然：“隔靴搔痒的奏章——与于建嵘商榷信访制度调查报告中年第32期，页50-53。
提法混乱”，中国农村研究网，http://www.ccrs.org.cn/article_view.asp?ID=1165，中国选举与治理网首发。
赵晓力：“信访的制度逻辑”，《二十一世纪》2005年8月号总第“于建嵘：力主终结上访”，《法律与生活》2005年9月下半月。
41期。
信访面临的各种限制无异于信访制度的不存在。据笔者了解，各地方政府都面临每年几次的“敏感期”，在此期间他们都花大力气稳住各地的进京上访人员，防备自己管辖范围内的上访人员进京，从而“违反”信访条例所规定的“属地管理”与“就地解决”规定，给中央带来“不应该”带来的麻烦，并影响上级对其政绩的评价。据社科院课题组的调查发现，少数地方政府使用各种手段拦截上访人(上访人员称之为“劫访”)进入上级党政机关已是公开的事情。6为什么各地存在拦截上访的各种手段，上访仍屡“禁”不止。原因在于上访不是因为信访制度存在才产生的，也不是因为各地允许上访才存在的，上访现象的存留并不取决于信访制度的存废，也不取决于官方是否允许。信访制度的存废只能影响上访者是否能使自己的上访有所成效。
那么，信访行为为什么这么执著地存在着？也就是说我国目前信访的生命在哪里？是什么赋予它生命？又是什么维持着它的生命？本文的主旨就是通过对我国目前纠纷的解决方式与国外一些类似信访的制度的考察，力图发现这一问题的答案。本文认为，信访有两条生命，一方面，通过诉讼解决纠纷的方式由于其本身存在的问题和体制方面的种种原因，使民众并不信任法院，进而寻求最终裁判者获得权
赵凌：“国内首份信访报告获高层重视”，《南方周末》2004年11月4日。
利救济构成他们上访的初步动机；但对我国目前信访对权利救济的现状来看，信访却没有满足民众对它的最初期待。对知道信访不能提供最终裁判的民众来说，信访是不是毫无用处？本文认为，信访即使达不到权利救济的目的，仍能满足民众另一种需要，这就是倾诉的需要。
二、信访的产生逻辑——寻求最终裁判者
从逻辑上来看，上访现象的存在所反映的社会中各种矛盾的解决并不必然需要信访。从目前国内外对纠纷的典型处理方式来看，诉讼才是解决纠纷的正途，通过诉讼，受到私人或政府侵犯的权利得到救济。因此，许多国家（如果不是全部的话）似乎并不存在信访现象。那么为什么我们国家存在信访并且还出现了上访的“洪峰”呢？7这不得不让我们得
据2003年的报道，“仅从今年7月1日到8月20日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达1.9万人次，群体上访达347批；到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访453批，平均每天达100多人，最多一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。”胡奎、姜抒：“2003中国遭遇信访洪峰，新领导人面临非常考验”，《瞭望东方周刊》2003年12月8日。转引自周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”，《岭南学刊》2005年第6期。另据于建荣的调查，2003年，国家信访局受理群众来信同比上升10.7%，接待群众上访的批次、人次同比分别上升20.6%、29.9%。2004年第一季度，国家信访局受理群众来信同比上升20.2%，接待群众上访批次、人次同比分别上升99.4%、94.9%。于建嵘：“信访的制度性
出一个初步结论，信访能满足诉讼不能满足的民众的某种需要。这种需要最直观的答案就是权利救济。那么诉讼既然作为国外通行的权利救济方式，在我国也是应用最广的权利救济方式，为何又不能满足人们的这一需要呢？这需要我们从我国诉讼机制本身、政治体制等方面来考察，并结合国外的权利救济制度的一些细节来思考信访的制度逻辑。
我国法院面临的最大问题是得不到公众的信任，公众不相信下级法院乃至整个司法机构的判决是正确的、公正的。8他们大多学者对涉法信访成因的认识基本上没有太大分歧。认为司法公信力下降是导致涉法信访的原因。事实上，司法公信力的确可能在下降，但更准确的说法似乎是司法一直没有得到公众的信任，即使没有下降这前的水平也不会得到公众的信任。虽然说法上存在差异，但不争的事实是司法不具9那么我们就需要进一备公信力的确是信访得以产生的原因。
缺失及其政治后果”，《凤凰周刊》2004年第32期，页50-53。
陈卫东教授与陈桂明教授在烟台举行的“司法理念与司法权威”讨论会上都认为司法公信力下降是导致涉法信访的原因。蒋安杰：“涉法信访是否挑战司法权威”，《法制日报》2004年6月10日，第9版。
有的学者将民众的合法权益屡屡受到地方政府滥用权力的侵犯作为信访大量产生的原因。周清：“信访潮出现的原因及其解决途径探析”，《岭南学刊》2005年第6期。在以下的讨论中，笔者对此持不同意见。因为权利受到侵犯在任何时候都是很正常的，即使在法治化程度比较高的国家也屡见不鲜。但权利受到侵犯并不必然导致信访这
步追问：司法为什么没有如国外司法权所具备的公信力或权威呢？
一方面，司法权本身存在问题。应当承认，任何国家的司法裁判都有相当一部分的错案、冤案，在实体上存在这样那样的问题。我国司法裁判当然也不例外。在此，笔者并不想列举全国错案率等我们已经麻木的数字，因为在实体上，谁也不知道一个案件到底是判错了还是判对了，只有当事人心里最清楚。所以，实体意义上错案冤案只是指“当事人所认为”的错案冤案。这样的案件的确对审判机关来说一百起案件错了一起是百分之一，但对当事人来说就是百分之百。笔者如此说并不是谴责审判机关，必须使审判机关的审判100%之百的实体正确，这是不可能的，因为它违反认识论的基本常识。在此，只是说对当事人来说百分之百的错案率会让他产生不服气、进而对司法机关产生不信任的想法。这一问题在法治化程度最高的国家同样存在，但他们用程序这一“看得见的正义”很好的解决了这一问题，让当事人除了去责备人类认识能力的缺陷外，并不去怨恨法院，自然也不会产生对法院的不信任。但可惜的是，我们中国仍然没有对程序产生普遍的重视，实体上的错案自然也就成为挥之不去的难题。司法权不能给民众提供“看得见的正义”这一本身存在的问题成为民众对其缺乏信任的主要原因。
种权利救济途径的产生，国外的经验给我们提供了反证。
中国政治体制存在的问题也使法院司法权不具备建立公信力的基础。首先所有级别政府内部的权力远没有分立。依据《行政诉讼法》文本，行政诉讼制度设置了人民法院对行政机构的司法控制，10但实际上法院的司法权远未独立于当地的行政与党委部门而能进行独立的审判。这是因为法院的财政和人事都未独立于当地政府。财政没有独立长期困扰中国法院的难题。对转型中的中国法院体制进行系统研究的学者指出，随着基层财政承包制的落实，3000多家法院实行了“分灶吃饭”，致使所有的地方法院，从县区基层人民法院到省高级人民法院，在财政上仍然依赖于它们的地方老板，即它们所属的当地政府。法官工资和法院运行经费大部分来自地方政府的预算，当法院判决有背地方利益时便面临预算缩减的威胁，从而使他们的独立地位大打折扣。11人事上，法院受控于当地的地方人民代表大会，12当地方利益与
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第三条第一款规定，人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。
11张千帆：“ThePeople’sCourtinTransition:TheProspectsoftheChineseJudicialReform”（转型中的人民法院：中国司法改革展望），JournalofContemporaryChina（《当代中国研究》）
Spring2003,12(34):69-101.12《中华人民共和国人民法院组织法》第三十五条规定，地方各级
法律适用原则发生冲突的时候，法院同样无法独立于地方政府权力的控制。甚至会出现一个不执行地方领导指示的法官就会受到警告甚至被解职的情况。13另外，目前地方民主政治程序不太畅通，地方人大仍不是实际的民意机关，地方人大仍不是对选民负责，而是受中国共产党地方各级委员会的领导。法院同人大与行政机关受党委的一体化领导更使法院无法独立于行政机构来依据法律原则公正地行使司法权。可见，对一级政府权力的控制并不能靠司法权力来实现，这种政治体制并不能给司法权建立公信力提供基础。
在法院司法权缺乏公信力的同时，对下级政府的有效控制却来自于另外一个方向，即上级政府。众所周知，原则上各级政府由同级人大选举产生，但实际经验告诉我们，各级政府的最高层官员基本由上级党委与政府部门指定。通常的做法是党委书记、副书记、党委常委由上级组织部门指定后（或明定或暗定），再经过随后召开的党代会的选举程序确定；各级政府首脑与其他高层官员同样由上级或本级党委组织部门或政府人事部门确定后，再经过随后召开的人大选举程序确定。这种人事上的控制使上级政府对下级政府的行为
人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。
13大家熟知的“李慧娟事件”是这一现象的典型事例。“李慧娟事件再调查”，人民网（2006年3月16日访问），http://people.com.cn/GB/paper83/12252/1102665.html。
有了足够的发言权，使下级政府的权力行使理所当然地控制在上级政府手中。从中国宪法条文来看，中央权力与地方各级政府的权力并没有得到明确的规定，这就意味着政府处理的所有事务中，不分全国性、地方性的事务，在所有事务中，上级政府有权力做出任何规定，下级政府的决定与之相冲突都会受到上级政府的制约。这又为上级政府对下级政府权力控制提供了方便。
既然法院因其自身的原因与体制的原因缺乏公信力，而上级政府无论是从人事上还是从体制上都对下级政府的控制如此方便，上访便成为民众的理性选择。一向“眼睛血亮”的群众并不难发现是谁对滥用权力的政府有所控制，他们也自然就去找这个控制者反映问题，这就是上访。同时，还会进一步出现“谁来控制控制者”的问题，当控制者失职时，他们就会去找控制者的控制者反映问题，从而出现了逐级或越级上访。14事实上，法院司法权是否具备公信力并不是关键的问
14赵晓力博士甚至认为“这个制度逻辑，决定了上一级政府总会鼓励民众提起针对其下级政府的上访”，因为“针对下级政府的上访使得本级政府可以行使约束下级政府的权力，所以上访有时候会对上级政府‘赋权’——赋予它管理下级政府的权力”。赵晓力：“信访的制度逻辑”，《二十一世纪》2005年8月号总第41期；同作者：“还有谁需要上访？”，《财经》2005年6月13日，第12期。另外，上访行为还有其他方面的产生逻辑，如受到中国社会历史传统的支持等，限于篇幅与本部分的重点（只是找到信访行为产生的逻辑），在此不赘述，但这并不意味着历史传统的支持不重要。
题，无论是司法权本身存在的问题还是我国政治体制存在的问题，归结为一点就是我们国家并没有把法院司法权设置为最终的裁判者。从这个意义上说，对法院司法权的不信任不可能消除，即使司法权本身一点问题也没有。因为，只要体制上存在最终的裁判者，最初裁判者不可能具备最终的权威。对最初裁判者的不信任使寻求最终的裁判者成为必然，这也是理解信访产生逻辑的重要角度。众所周知的经验显示，中国下级法院只掌握着最初的裁判权，它受到当地政府其他分支的制约，甚至其他分支在特定案件中说了算；下级法院的判决还可以上诉至其上一级法院，虽然我们国家采两审终审制，但再审制度却可以使诉讼进入“再再再审”的无休止的诉讼中；而且有时最高法院也并不是最终的裁判者，在民众眼里，在现实体制中，国家信访局、中共中央纪律检查委员会、国务院纠风办、“中南海”等机构都在最高法院的权威之上，对最终裁判者的追逐成为人们放弃法院司法权而去上访的动机。
从这一制度逻辑来审视，信访并不是中国特有的现象，其他国家类似的制度逻辑同样存在。英国衡平法出现于14世纪，其直接原因是普通法的僵化和缺陷。13、14世纪时，普通法过于拘泥“遵循先例”原则而形成严格的范围限制和僵硬的诉讼方式，使其越来越难以应付种种新出现的争讼；于是那些在普通法下无法得到救济的当事人就以信件的形
式向国王请愿，这些“告御状”式的权利请求由国王信件的处理者LordChancellor负责处理。LordChancellor在处理时只是秉持“正义、良心和公正”的理念，根据案件的具体情况自行斟酌处理。事实证明，这种方式比普通法效率更高、结果更公平、诉讼成本也更低，于是就普遍地发展起来，而LordChancellor也成为“国王良心的监护人”。如前所述，LordChancellor最初是根据具体情况酌情处理的，并无明确的规则，虽能避免普通法那样拘泥形式的弊端，但缺点是自由裁量权过大。15不管衡平法后来由于影响的扩大遭到了多少批评，但在当时并没有引起强烈的反对。16原因在于一个不争的事实：国王在传统上被视为正义的源泉，其权威被普遍认为高于普通法法官。于是，民众为了使自己的诉求得到支持，使自己的权利得到救济，将国王认为最终的裁判者就是自然而然的事了。因此，英国衡平法就是人们寻求最终裁判者的结果。
再如，美国宪法规定了其最高法院的司法管辖权与联邦17联邦最高法院也通过18、最高原则，“英民地产充公案”“美
15冯健鹏：“LordChancerlor与英国宪政”，法律思想网，同上注。
美国宪法第三条规定了联邦最高法院的最高上诉管辖权：合众国http://www.law-thinker.com/show.asp?id=2556。
161的司法权力应被赋予一个最高法院，以及随时由国会建立的下级法院。司法权力应扩展到所有起因于本宪法、合众国法律以及根据合众
国银行案”19等一系列著名判例将它们付诸实施，从而使联邦最高法院在其权限范围内具有了最高上诉管辖权。结果是美国一切案件都可以被起诉至联邦最高法院。如果当事人对州法院的判决不服，可以起诉至联邦法院系统。因为任何案件的当事人都可基于“政府行为”理论，将他认为侵犯或没有保护其权利的法院上诉至联邦法院系统直至联邦最高法院。不管联邦最高法院法官能否作出公正、正确的的判决，它的裁判是最终的，在美国没有任何人能对审判中的联邦最
国权力制定或将制定的条约的法律或衡平案件。在所有涉及大使、其他公使与领事、及那些州政府作为一方的诉讼中，最高法院皆应具有初始管辖权。对所有其他案件的法律和事实问题，根据国会所制订的例外和规则，最高法院具有上诉管辖权。第六条规定了联邦最高原则：本宪法以及根据其所制订的合众国法律和在合众国权力下签定或将签定的所有条约，乃是国土的最高法律；不论任何州的宪法或法律是否与之相左，各州法官均受之约束。本译文选自保罗·布莱斯特、桑福·列文森、杰克·巴尔金、阿基尔·阿玛编著《宪法决策的过程：案例与材料》（第四版上册），张千帆等译，中国政法大学出版社2002年8月版。
1Martinv.Hunter’sLessee,14U.S.304，Mc1冯健鹏：“LordChancerlor与英国宪政”，法律思想网，同上注。
http://laws.findlaw.com/US/14/304.html。
1http://www.law-thinker.com/show.asp?id=2556。
1Cullochv.StateofMaryland,17U.S.316，http://laws.findlaw.com/US/17/316.html。
高法院指手划脚，没有任何人能对联邦最高法院的判决进行更改。联邦最高法院的杰克逊大法官曾经说过一句话：我们的判决之所以是终极性的不可推翻的，并不是因为我们的判决正确，恰恰相反，我们的判决之所以是正确的，是因为我们的判决是终极性的不可推翻的。20可见，联邦最高法院在美国就是最终的裁判者。所以，美国也设置了任何诉求都可以提到联邦最高法院法官的面前（是否受理是另一码事）的制度，来满足人们寻求最终裁判者的需求。
从信访的产生逻辑来看，不管我们是否拥有一个能为我们提供“看得见的正义”的最终裁判者，这种需求决定了我国《信访条例》第五条所要求的从源头上消除信访都是不可能的。我们所能做的就是找到一个能为我们提供“看得见的正义”的最终裁判者。这也是一种应然的期待，正是这种期待促使我们寻求信访改革，并提出一系列改革方案。21三、信访的现实生命所在
可惜也是我们必须清醒地认识到的是，目前的信访制度并没有为我们提供一个“看得见的正义”的最终裁判者。所以，那种认为我们的信访制度的价值在于它的救济功能，在
2Wearenotfinalbecauseweareinfallible,butweare同注[1]。
infallibleonlybecausewearefinal.——RobertJackson21于解决法院所不能解决的纠纷的观点实际上是一种误解，得不到经验事实的证明：调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。22信访制度设置是造成这一结果的主要原因。
从《信访条例》的某些条文来看，目前的信访制度仍分级设置了信访工作机构，并有属地管理、就地解决等一些不符合信访行为产生逻辑的原则，23这些规定并没有以设置最后的权威为归宿。比如，《条例》第六条规定的信访工作机构是各级政府的行政机构，但我们已经认识到，只要有上级机构，下级行政机构不可能成为最后的决定者；而且行政机构对纠纷的处理和民众反映的问题往往以行政决定的方式做出，程序上很难保证“看得见的正义”；法治原则的真义也并不把行政决定作为最终的不可推翻的结果。
信访机构本身的组成也不利于司法救济功能的发挥。司法技艺并不是随便一个政府部门就能轻易具备的。英格兰高等民事法院的首席大法官爱德华·柯克爵士曾对英格兰国王詹姆斯发表过人类法治史上最伟大的一段话：“……涉及到陛下之臣民的生命或遗产、或货物、或财富的案件，不应当由
2223同注[7]。
如《条例》第四条规定，信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。另第六条规定，县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。
自然的理性，而应当依据技艺性理性和法律的判断来决定，而法律是一门需要长时间地学习和历练的技艺，只有在此之后，一个人才对它有所把握……”。24然而，信访机构的工作人员大多并不具备法官所应该具有的法律技艺，对法律没有足够的把握能力。
即使不存在上级政府的中央一级的信访机构同样缺乏最后的权威。国务院根据《条例》设置了一些信访机构，同时，进京上访的民众也凭自己的直觉本着确保上访有效的意图也自发地把几个行政机构之外的机构列入信访机构范围之内。简单列举起来，大概有以下机构接待民众上访：国家信访局、全国人大常委会、最高法院、中纪委、公安部、最高检察院、国土资源部、农业部、民政部等。25这些机构大多数缺乏足够的解释法律的能力，基本上都缺乏最后拍板的权力，而且如此众多的机构接待民众的上访反而让民众无法得知到底谁说了算、谁是“最终的裁判者”。
看来，信访虽然是应民众寻求最终裁判者的产生逻辑而产生，但这并不等于说信访制度能满足他们的这一需要。既然如此，那么为什么仍有那么多民众毅然地走着艰难的上访之路呢？难道人们对信访还存在其他的需要？目前信访制
24秋风：“倾听人类法治史上最伟大的一段话”，《山东法制报》2004同注[7]。
年10月19日，第4版。
25度的真正生命在哪里呢？
本文认为，信访虽不能满足民众对它的最初期待，对知道信访不能为其权利救济诉求提供最终裁判的民众来说，信访却能满足民众另一种需要，这就是向社会倾诉的需要，这种需要并不以结果为主要归宿。
同上面已经提到的实际上通过上访解决的问题只有2‰这一数字相比，有90.5%上访者是为了“让中央知道情况”。26我们当然不难料想，有很多上访者希望自己是这2‰中的幸运者，但这种渺茫的希望真的能支撑如此众多的上访者尤其是多次上访毫无结果的上访者如此执著的走着上访不归路吗？90.5%这一数字或许正是我们疑问的答案。这两组数字说明上访者最终追求的目标除了使他们的权利得到实际的救济之外，哪怕得不到他们想要的结果，只要把自己的权利遭受到侵犯的事实说出来，从而获得让中央政府和社会评判的机会也就心满意足了。至于中央政府能否给他们提供救济、社会是否在价值判断上支持他们的立场对他们来说已经变得不重要了。比起权利得到救济的需要，倾诉的需要是更起码的，因为它只要求向裁判者说出憋在心里的话、表达出自己的声音，但需要越是起码和基本越需要得到满足。争一口气往往比自己的损害得到补偿更能安慰一个人的怨愤。
类似的现象并不是权利救济不容易实现的中国所独有。
26同注[7]。
在民主政治比较发达的国家，议会辩论往往是非常充分的，这给议会中的少数党派充分的机会来表达他们立场及其所基于的理由。有时少数党派明明知道自己的立场或主张不会被议会表决所支持，而且往往也会对表决结果不满，但他们仍能面对和服从表决的结果，因为结果中蕴含了对他们的少数意见的考虑，结果本身正是议会整体对各种主张权衡的结果。只要他们或他们所代表的声音在辩论中得到充分表达，他们就不会因为结果通常对他们不利而丧失所有的希望，因为他们倾诉的愿望得到了满足。
公正审判中有些败诉者也是如此。在《克莱默夫妇》（Kramervs.Kramer）这部电影中，Kramer先生一心扑在事业上无暇顾及家庭，而Kramer夫人却辞去工作一心照顾家庭和儿子。多年毫无变化的家庭生活使她厌倦了，但当她想要对丈夫诉说她的心理感受时，丈夫却没有注意到，没有给他妻子诉说的机会，最终Kramer夫人离开了她的丈夫了孩子。但Kramer夫人始终放不下对儿子的想念，她离不开自己的儿子，于是力求取得对孩子的监护权，诉讼正是始于Kramer夫妇对监护权的争执。在法庭上，双方律师交叉询问时，Kramer夫人终于获得了倾诉的机会，她把自己多年来压在心中的话，包括对家庭、丈夫、孩子的爱、对毫无变化的生活的厌倦以及自己的丈夫对其心理的漠视全部倾诉了出来，她看到法官在听，律师在听，更重要的是她的丈夫
也在静静地听。这时，他们夫妇之间并没有存在仇恨，而是理解与欠疚，他们努力地掩盖不利于对方的事实。最终，法庭判决由Kramer夫人照顾孩子，但她却出于对孩子的爱没有把孩子从他已习惯的家中带走，把监护权留给她丈夫。至此，我们能看出，最终的判决结果对Kramer夫人不重要了，她最想得到的或许是一个充分倾诉的机会，是一个让自己的声音得以充分表达的场合，当她的愿望得到满足之后，她轻松了。
至此，请允许我呈上古人给我们的教诲：
假如你是领袖，就应平心聆听诉求；
切勿阻止他，将满腹冤屈洗净。
比起求得胜诉，不幸的人更渴望倾其肺腑。
若禁止别人陈请，人们会问：“为何拒不聆听？”
并非一切诉求皆得认同，善意聆听却可抚慰心痛。
有人或许会说，目前的信访制度无法满足民众寻求最终
裁判者的需要，同样也未能给信访者提供一个充分倾诉的机会。的确如此，但信访行为本身是否也是一种倾诉？是否也是一种表达？持续上升的一组组数字是否已让中央政府、各地方政府和整个社会感知了某种信息？
四、结语
从信访的两条生命体现出来的民众的需要来看，当然需要我们进行一些改革。不管是赋予信访机构的司法性质的权利救济功能，还是进一步树立法院的司法权威，总之是为了让民众易于找到最后的权威；如做不到这一点，请勿断了民众的期待，也请勿阻止民众的声音，也许其中蕴含着民主的真义。
参考文献
蒋安杰：《涉法信访是否挑战司法权威》，《法制日报》2004年6月10日。
赵凌：《信访改革引发的争议》，《南方周末》2004年11月8日。
评论员文章，《进一步推进信访工作法制化》，《法制日报》2004年9月18日。
应星：《作为特殊行政救济的信访救济》，载《法学研究》2004年第3期。
赵凌：《国内首份信访报告获高层重视》，载《南方周末》2004年月11月4日。
杰瑞·L.马肖著：《行政国的正当程序》，沈岿译，高等教育出版社2005年11月版。
刁杰成：《人民信访史略》，北京经济学院出版社1996年版。
陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》，中外法学2004第2期
。
篇七：信访制度的优缺点
信访制度的弊端
中国的信访制度是有中国特色的民主政治的一部分。但近些年来，信访制度却面临着巨大的困境，信访制度中存在的弊病也显露出来。那么信访制度的弊端究竟有哪些?请阅读以下文章内容，跟着小编一起来了解!
进入21世纪后，民主政治成为全球各国所追求的目标，更成为我国政府在政治建设中所大力主张和推广的模式。在这一政治建设过程中，信访无论就其地位还是就其作用而言都体现出其独特的重要地位。同时又因为信访工作是与人民群众的利益息息相关的一种政策制度，所以党中央对它也是格外重视，把他列为日常政治工作中的重要项目。XX年，中国政治遭遇了罕见的信访洪峰。对此，我们不得不重新审视当前中国信访工作乃至中国信访制度的现状，探讨一下信访所存在的弊端，如何解决这些弊端以及信访未来的发展要求和趋势。
一、中国目前信访的现状
信访制度作为一种特殊的制度设置，在历史与现实中起到了促进公民政治参与、维护社会正义的作用。但是现如今，信访制度之所以成为当下中国社会生活中一个倍受关注的话题，是因为它已经进入了两难的困境。据统计：“XX年中国进入了信访洪峰时期，仅从当年7月1日至8月20日不到两个月的时间里，到北京市委门前上访的人数就达万人，群体上访达347批;到中纪委门前上访的人员达1万多人次，群体上访达453批，平均每天100多人，最多的一天达到152人，创改革开放以来的历史新高。”“在这些上访案件中，40%是反映公检法机关问题的，33%和政府行政工作有关，13%反映单位腐败,11%反映受到不公正待遇的。"而与此高上访率相反的是极低的信访解决率。据社科院调查显示，实际上通过上访解决的问题只占总问题的2%，这无疑是凤毛麟角。尽管解决的比例极其低，但人们的上访热情仍然不减，上访案件仍居高不下。
从上面的数据可以看出，信访工作及信访制度与现代社会的发展产生了不和谐的脱节，适应不了时代的发展要求，更适应不了民主政治建设的要求。俗话说“磨刀不误砍柴功”，在对信访工作及信访制度提出合理化的改革意见之前，我们必须先把存在的问题一一指出来，然后才能有针对性的进行改革整治。
二、信访工作及信访制度中存在的弊端
针对以上所论述的我国信访的现状，可以从权利、沟通、作用、人员素质和社会等几个角度发现以下问题。
1.中央政府和地方各级政府之间在信访案件的处理权限和权利大小的分配上存在着权利划分不合理、权限模糊的问题。我国于1982年制定了《党政机关信访工作暂行条例》(以下简称为《条例》)。在《条例》中规定指出在中央一级
设置专门的信访机构称为中共中央办公厅、国务院办公厅信访局;各省、市、自治区一直到县分别设置信访局、信访办公室，相当县一级的企事业单位设立相应的信访工作机构或配备专职信访干部。虽然《条例》明确的划分了各级设置的信访机构，但对每个机构应管辖的范围没有做出硬性的规定。常常出现这样的状况：群众反应的问题在管理范围上属于本级信访部门，但本级信访部门要么没有处理这类问题的权利，相应的权利在上一级信访部门的手中，要么就是涉及到其他部门如司法或经济部门，没有跨部门作业的权利。这不仅使信访部门发挥不了其原本应有的作用，反而成了无用的摆设。这种情况同时也是群众越级上访现象产生的根源。这样最终导致的结果就是中央信访部门的负担越来越不堪重负，地方信访部门无事可做。人民群众的问题因为过分集中到中央而得不到及时的解决，致使群众不满，社会不安定因素增加，社会稳定受到威胁，进而影响社会主义现代化建设的进程。
2.信访举报系统和受理机关结构复杂，权利范围交叉，信访程序存在严重的缺失。目前，我国从中央到地方的各级政府都设置了信访举报系统，这样做固然是为人民群众反映问题检举控告提供了方便，但同时也在无形中加大了检举信访的难度，提高了检举信访的门槛。为什么这么说呢?原因有二：一是宪法和党章的有关内容规定了党员和公民可以依自己的意愿直接向不同层级的各部门中的任何一个反映问
题，提出意见。但在实际的信访工作中实行的是“分级负责，归口办理”原则，即检举的问题是由下到上逐级层层上传的，如此一来不仅耗时浪费时间，而且沟通的层面过多，会对原始问题的真实表述产生失真，甚至是信访原件的丢失。这种情况下，问题迟迟得不到解决;二是从信访举报的受理者来看。"我国有权利受理信访案件的机关部门不仅仅是一个信访局，而且包括党的纪律检查机关、权利机关、人民政府、政府主管部门、人民法院和人民检察院。"上述部门机关都只是单一的负责自己应管辖的范围，细微琐碎的划分让上访的群众晕头转向，摸不着该到哪个部门检举。至于那种涉及多个部门管辖范围的检举案件，要想得到最终的解决是遥遥无期。
3.信访部门官僚作风严重，信访工作人员在工作态度和工作素质上存在着不踏实和严重欠缺等问题。个别地区的信访部门不是把精力放在如何更好的更快的解决人民群众反映的问题上，而是对上访的群众采取处罚手段，希望借此减少上访的人数。这种防民之口的做法，无异于画饼充饥，剜肉补疮，只会造成更大更广更坏的结果和影响。这会大大的降低信访部门在人民群众心目中的威信，还会使人民群众对中央形成误解。当然了，信访部门的官僚作风和信访工作人员的工作态度和工作素质密切相关的。“现如今的信访工作人员，无论是上级的领导还是下级的办事人员在思想上都对
信访工作有一种潜意识的误解，认为信访就是人民群众到处告状、惹是生非，多一事不如少一事。"信访就是应该致力于减少信访的人数和次数。因此，他们便以为对群众的检举不予理睬或相互推委就可以不了了之。其实这样做的结果只会适得其反，不仅给中央造成更大的麻烦，还会激起人民群众更大的不满，从而使更多的人民群众把问题的解决寄托在诸级越级上访上，地方解决不了的问题，中央能够给予解决。信访人员的素质参差不齐，水平不高，也是导致这种现象的重要原因之一。
4.民间信访组织严重干扰了正规信访部门对于问题的解决。实事求是的讲，民间信访组织确实起到了一定的积极作用。他在当事人双方之间穿针引线，用和平的手段解决了问题;有时他还代人民群众向有关部门反映问题，能比较容易的引起有关部门的关注，使相关问题得到解决。但不可否认的是，经民间信访组织调解处理的事情无论是其程序还是方法都没有正规的法律依据，甚至是民间信访组织自身就是不合法的。这样一来，被解决的问题就没有任何的法律保护可言。人民群众的利益自然也无法得到正规的法律保护和援助。
三、信访困境的解决途径
针对上述问题，可以从以下几个方面来寻找解决途径：
1.明确权利归属，进行系统内部的部门整合，加大信访
部门的权利。不可否认的是，我国基层的信访部门拥有的自主权利太少，上级主管部门和中央手中集中了过多的权利，而且从我国整体的权利划分上来看，信访这部分所拥有的权利实在是太小了，以至于使信访工作一直处于公检法工作的附庸。中央和层次较高的主管部门应进一步放权于基层的信访部门，加强基层信访部门解决问题的实际能力，加大对信访程序的设置力度，这样可以把大部分问题在基层就解决掉，而中央和高层次的主管部门只需批阅事件的最终解决结果并备案即可。中央和高层次的主管部门只保留对重特大事件的直接处理权。对信访检举系统中各部门各自管辖、各扫门前雪的现象，美国白宫的信访部门设置具有很大的可借鉴性。白宫只设有一个专门处理信访的部门，下设四处，分别是分析处、答复处、问候卡处和有关官僚福利等问题的针对处。我国的信访检举机构也可以只设一个信访局，下面也可以只设分析处，用来对信访检举案件进行分析归类，对涉及相关单位的检举可以转发给相关的单位，再设一个答复处，负责将调查的结果和做出的处理意见一一答复给相关的人民群众。这样设置部门不仅可以方便人民群众检举，而且可以防止相互推委扯皮，达到政令统一的效果。
2.提高信访工作人员的素质。一支业务水平高，专业素质精的信访工作队伍对作好信访工作有着非常重要的影响。要从哪几个方面来提高信访工作人员的素质呢?第一良好的政治素质。一名称职的信访干部首先要有强烈的革命事业心和政治责任感，有实践经验，将实话、办实事，求实效，而且还要能正确的行使人民赋予的权力，清政廉洁、勤政为民、秉公办事，不徇私枉法不受贿，同时还要在政治思想组织上与党中央保持高度一致，自觉的紧紧围绕党的中心工作开展信访工作。第二要有浓厚的群众感情。马克思主义告诉我们，人民群众是历史的创造者，还是精神财富的创造者，是社会变革的决定力量。信访工作是最直接最具体的群众工作，这也就要求一名信访工作者要想称职，必须要有浓厚的群众感情，要树立全心全意为人民服务的观点。
3.在信访系统内部加大教育力度，彻底整改官僚作风。在信访系统内开展大规模的整风运动，通过政治学习、经验交流会和批评自我批评等多种形式相结合，使信访工作人员深刻意识到官僚作风的危害，从自身的思想上、言行上来抵制官僚作风。另外，还应该加大人民群众对信访部门的监督力度，这是一个不可缺少的重要环节。因为正是由于人民群众监督意识不强，用于人民群众反映问题的渠道太少，才助长了官僚作风的形成。应该通过普法教育来加强广大人民群众的自我维权意识，努力扩大人民群众监督的渠道，让其自觉的把对信访部门的监督当成一种权利来行使。
4.在信访工作中实行首长负责制，提高信访工作的效率。上级领导干部对工作是否用心，对下属督促是否严格是直接
影响工作进程和效率的一个重要因素。信访工作更是如此。应大力主张实行首长负责制，由上到下的抓工作。最好的例子是河南省公安部在XX年11月中对上级交办的160起信访案件的处理。为了处理好这160起案件，河南省公安厅采取超常规的办法，由省厅每个领导直接分片包案督办，省直辖市、县直辖区公安机关领导分包到案，亲自解决;涉案县市区公安局长作为第一负责人也是责任人，承包具体的案件，具体落实工作措施;对每起案件逐案定办案单位，定办案人员，定工作责任，定结案时间，坚持“问题不查清不放过，问题不解决不放过，信访人不停访息诉不放过，责任追究不到位不放过”的四不放过原则。从上级领导开始就加大督办力度，这样解决问题的速度自然就快。
5.妥善利用民间信访组织，实现信访部门在角色上的转变。民间信访组织可以秉承自古已经有之的调解传统,充当新时期的“民间调解员”.信访部门可以适当的运用民间信访组织，使一些鸡毛蒜皮的小事不必经过正规部门就能得到很好的解决。在一定程度上也可以减少信访部门的工作量,节约时间来处理更多更复杂的问题,对提高信访部门的工作效率也有一定的作用.不过应当注意的是,在这个过程当中即问题由民间信访组织解决的过程中,正规信访部门应当加大对民间信访组织的指导,使其工作方向一直保持正确,另外还应加大法律和社会舆论对这一过程的监督力度.
四、信访的未来及其发展趋势
针对目前信访的现状，学术界主要存在有两种截然不同的观点：信访取消论和信访强化论。强化论认为当前信访的问题是因为信访机构解决问题的能力不足，没有明确的法律定位造成的。因此，要解决信访问题就必须赋予信访机构以更多更大的权利并将信访立法。而取消论认为，信访容易导致人治，给信访以法治地位有很大的风险。应该取消不起作用的信访部门而单一的实行法治。
在中国现在的情况下，要想将信访完全取消是不可能的，也是不切实际的想法，而将法治引入到信访工作中则是信访工作在未来的一个发展趋势，也是很多学术界的学者所期望的。如果这样的改革措施能够有效的运行起来，不仅对当前非常猖獗的行政侵权行为是一个有力的遏制，对司法腐败都有很大的威慑作用，顺便还可以吸纳相当数量的法律专业的学生就业。
执法为民，执政为民。这是我党政治建设的目标。信访是这个目标是否真正实现的一个衡量的标尺，也是人民群众衡量党中央工作的一个标尺。作好信访工作，是党建工作的重中之重!
一、信访的定义
法人、公民或是其他的组织运用电话、书信、传真、走访及电子邮件等方式，向县级以上的人民政府或是各个地级
的人民政府表达不满，提出有关的意见、建议或是投诉的请求，相关的行政机关部门依照法律进行的活动过程。新中国的信访制度是成立之后设立的一项基本政治制度，这些年来，信访制度一直坚持服务大局的信念，在传达群众的意愿上，合法保护了人民群众的权益，加强了人民群众同党及政府的沟通交流，为我国的社会的稳定提供了扎实的基础。
二、中国信访制度存在的问题
(1)信访机构多而杂乱且协调能力不足。中国信访的主要机构有人大、政府、党、法院与检察院，五大部门都设立了供群众信访的机构，并且每个系统都在实际的工作中，制定了相关的法规。信访架构的多样性能有效的知晓人民群众的疾苦，有利于维护人民群众的权益。不过也会有信访群众同时把一个问题寻找多个机构处理，得到的结果与解决的措施均不一致，可能还会出现互相矛盾的状况。因此制度的复杂便影响了沟通的效率，降低了沟通的质量;再者信访机构间并无隶属的关系，因此信访部门间的关系同所属的部门关系并不一样，便导致信访的系统缺少一致性与完整性;信访的系统内部管制的协调能力也有局限性，容易引起各类矛盾向中央与省级汇集，因而也是近些年群众越过地级的信访机构，导致上访的数量逐渐上涨。(2)信访制度无程序性的规定。信访制度没有程序性的规定，也是导致信访困难的原因之一。首先是信访的程序，虽然有制定相关文件，而且普通
的信访也会有先登记。此外，接谈、立案等步骤无程序性的规定，因而导致实际工作无法依据法律信访与处理;其次是在实际的工作中，面临解决信访的形式与程序不符合法律的问题。例如，应是上级解决的信访问题，但实际工作中，并未按时上报、转送至相关的行政机关进行处理;部分信访的机构对下级附属机关或者是其他的相关部门反复批转同一个案件，相互推脱的现象依然还有;再者现有的信访制度没有明确规定信访机构处理事件的时限，导致在实际中群众信访的行为很随意，信访机构也缺少相应监督机制，操作性不强，不能确保信访在处理时的公平性。(3)信访机构权力不受限制。从法律角度而言，信访机构还没有行使行政的权力与职能，在解决信访事项的职能上仍存在局限性。以现在的信访模式而言，信访机构在不具备行使行政的权力的时候，权力大以及不受约束，工作范围扩展至社会的每个领域，以致超出了国家机关赋予的职能与范围。
三、减少信访困境的措施
(1)增加法律的服务意识。提高法律的服务意识。首先应把法律的服务系统渗透进信访的机制里，鼓舞社会责任感强的律师与其他的法律工作者都能参加信访接待的工作。融入其他的中介组织，共同思索信访的制度，通过这样的途径不但让政府的政策透过中介组织使公民顺利的接受，而且让公民寻求了合理有效的途径，消除了与政府的对立情绪，进
而有利于化解矛盾，实现公民的合法权益。因而扶持与激励各种没有政府背景的中介组织加入信访代理的领域，是很有必要的。(2)促进司法独立及提高司法的权威性。促进司法独立，提高司法的权威性也是解决信访困境的有效途径之一。首先一定要落实好法院在群众信访事件上的审判权力，其他的行政机关不应干扰法院裁决;其次是司法机关不但需踏实、公正，还应走合法的程序、加大法制宣传的力度，增强全民的法律意识。
四、结语
我国的信访制度的发展已经迈进一个新时期，信访是党与群众在工作中组成的重要部分，是社会建设中改善民生的主要内容。信访的问题已经不再是特定的一个机构的工作，更是影响全局的工作，只依附信访机构本身，是无法较好地处理信访问题的。因此，应为完善新阶段的信访工作，真正促进我国信访制度的完善。
参
考
文
献
赵育健.浅析中国信访制度的现存问题及对策.思政建设.XX(8)：345～341罗三奎.当前我国信访制度面临的问题及对策思考.浙江青年专修学院学报.XX(3)：9～12张红霞，孙翠.我国信访制度的现实问题分析与对策探讨.中共太原市委党校学报.XX(2)：26～28